miércoles, 9 de julio de 2014

La autonomía financiera de la UE: el caso del Impuesto sobre Transacciones Financieras

Hace algunos días, estuve revisando varios de los proyectos que me traigo entre manos, para charlas, documentos de estudio, etc. y recuperé una idea que trabajé bastante años atrás, relacionada con la autonomía financiera de la Unión Europea. La idea del federalismo fiscal y los recursos propios siempre ha estado entre mis intereses académicos.

A partir de ahí, hice un pequeño estudio, y os dejo aquí un extracto (no demasiado profundo) sobre cómo podría incorporarse el Impuesto sobre Transacciones Financieras en los recursos comunitarios.

El Tratado de Lisboa (art. 311) señala como objetivo dotar de autonomía financiera a la UE para poder realizar sus fines. La realidad es totalmente distinta. Para que la Unión Europea pueda llevar a cabo sus fines ha de obtener capacidad de financiación suficiente, y para ello ha de redefinir sus fuentes de ingresos. El Parlamento Europeo ha emitido múltiples resoluciones insistiendo en que los ingresos son insuficientes y ha puesto de relieve los problemas del sistema de recursos propios. Actualmente, existe un grupo de alto nivel, formado por miembros del Parlamento, el Consejo, la Comisión y los parlamentos nacionales, pero no va más allá de un diálogo inconcreto. El Parlamento ha solicitado, de forma reiterada, que se eliminen los mecanismos de corrección, que se activen nuevos recursos, que se cree un sistema autónomo y transparente.
Para instaurar nuevos recursos, el Consejo debe decidir por unanimidad, a pesar de necesitar, por añadidura, el consentimiento del Parlamento.

El meollo de la cuestión es la cantidad, y el escollo insalvable hasta la fecha, es que el monto total de recursos propios disponibles lo decide siempre, y de forma unánime, el Consejo, es decir, los Estados miembros.
El asunto de los recursos y su cuantificación es relevante en grado sumo. La UE dispone de algo más del 1% de los recursos (de la RNB media), mientras que en Estados Unidos, el gobierno federal recauda prácticamente el 16% de su PIB.

Una vez superada la etapa más virulenta de la eurocrisis, es momento de emprender la reforma a fondo, de un modo particular, en la zona euro. Y me circunscribo a la zona euro, porque la Unión Económica y Monetaria debe emprender la senda de la unión política, una vez establecido el diagnóstico de sus errores de concepción. La Unión Bancaria es el reto inmediato, e implica la transferencia del poder de control que actualmente tienen los gobiernos nacionales sobre las entidades bancarias. Ese nacionalismo bancario es una de las causas de la crisis y la virulencia especulativa que se ha desencadenado en los últimos cinco años en torno a los Estados periféricos (entiéndase por periféricos aquellos países en peor situación económica y con mayor nivel de endeudamiento), conocidos comúnmente como acreedores. Miembros notables (sus presidentes) del Parlamento Europeo y del Banco Central Europeo han denunciado ya las dificultades que se están presentando para el diseño de la Unión Bancaria, vaticinando que un mal diseño sería más pernicioso que su “no-existencia”. 

El trasfondo es el recelo ante la cesión de la soberanía sobre la banca, que hasta la fecha ha supuesto que los Estados han tenido un colchón para asegurar las finanzas públicas. 


La dinámica de los rescates y la recapitalización bancaria ha sido buena prueba de ello.
La Unión Bancaria está llamada a concluir la resolución de las entidades no viables y a liberar al contribuyente de esa socialización de pérdidas (o distribución de recursos a la inversa) que se ha venido produciendo. 

Bien, el proyecto de la Unión Bancaria es un preámbulo (debe serlo) a la Unión Fiscal, elemento vertebrador de las uniones monetarias que han sido viables y sostenibles.
Dicha Unión Fiscal se sustenta sobre un sistema redistributivo y un presupuesto con capacidad anticíclica, para corregir las asimetrías derivadas de la pertenencia a un mercado único, y específicamente, a la UEM. La no existencia de estos mecanismos, exacerba las diferencias económicas entre territorios y favorece los ataques especulativos desde el ámbito financiero. El diagnóstico ya se ha establecido claramente.

Por eso, tantas voces, piden una reforma de los tratados de la UE, para permitir que esos mecanismos supranacionales se puedan generar, ya que quedan lejos de las posibilidades “constitucionales” actuales.

El Parlamento Europeo se sitúa, en este escenario, de carácter netamente federal, como institución clave en el sentido legitimador.
El actual instrumento presupuestario es el Marco Financiero Plurianual 2014-2020, y en el marco de sus negociaciones, el PE se ha manifestado partidario de integrar la política fiscal de la UE a través de este instrumento, a partir de la reforma de los recursos propios. La Comisión apoya esta reclamación y propone la creación de un nuevo recurso propio comunitario, sea el IVA europeo o el Impuesto sobre Transacciones Financieras (ITF). El objetivo último es eliminar las contribuciones nacionales.
Según estableció el Libro Verde de la Comisión (diciembre 2010), el IVA europeo requerirá en primer lugar de una armonización del IVA en toda la UE. Posteriormente se aplicaría un impuesto IVA europeo sobre los ingresos que obtenga cada Estado miembro en concepto de IVA, aunque este presenta muchos problemas de implementación y cálculo.

En cuanto al ITF, parte de la concepción moral de que el sector de las finanzas debe contribuir a financiar el coste de la subsanación de los daños económicos causados por su desregulación. Por si fuera poco, recordemos que las actividades financieras están exentas de IVA, y en el caso del ITF se barajan tipos impositivos bajísimos, entre el 0,01% para la compraventa de derivados y el 0,1% para las acciones). Además, el impuesto, coordinador a nivel de la UE, facilitaría la creación del Mercado Interior en el ámbito de los servicios financieros, actualmente sujeto a grandes distorsiones.

Este impuesto se impulsa desde el G20, y la UE se posicionó a su favor en el Consejo Europeo de junio de 2010. La “financiarización” de la economía subyace en el estallido de la eurocrisis, y tiene como consecuencia la intervención pública para salvar de la quiebra a numerosas entidades financieras.
La posición inicial del Consejo es que cada Estado aplique el impuesto, ahora bien el Eurogrupo, en marzo de 2011, propuso la creación de un ITF a escala Eurozona, y el Consejo Europeo de esa misma fecha, propuso impulsar ese impuesto para el conjunto de la UE. El Parlamento Europeo, también en 2011, aprobó un informe proponiendo el ITF a escala europea, lo que ha ido desatando la oposición intensa de algunos Estados miembros.

A día de hoy, este impuesto no se ha introducido, aunque la Comisión todavía trabaja para incluir este recurso en el MFP 2014-2020, pero para ello habría que acelerar la tarea legislativa. Se estima que hasta 2018 no podría estar operativo.
Para poner en marcha el ITF, habría que:
i)              definir una base armonizada;
ii)             establecer un sistema de supervisión;
iii)            fijar criterios: los sujetos pasivos (instituciones financieras), el sistema de recaudación (lo ideal es que sea de forma automática en los intercambios), la base imponible (lo más amplia posible, a partir de la cantidad de intercambios), el tipo impositivo (uniforme en toda la UE, y discriminando en función del producto financiero, para favorecer un comportamiento más virtuoso o moderado en los mercados financieros), etc.
La introducción de este impuesto tendría un doble efecto deseable: la obtención de nuevos recursos para financiar políticas de desarrollo económico y social, y un incremento de la legitimidad de la UE desde el punto de vista del ciudadano.

Ahora vamos con los problemas, no técnicos (que los hay), sino jurídicos, para la introducción de este nuevo recurso propio.

En mayo de 2012, el PE emitió un dictamen favorable al ITF (487 a favor, 152 en contra y 46 abstenciones), aunque el Consejo mostró su oposición. De hecho, han sido once los Estados miembros favorables a su introducción (España entre ellos), y han pedido la autorización a la Comisión para aplicarlo.

Lo más interesante de todo esto, es que estos once Estados han pedido a la Comisión permiso para iniciar un proceso de cooperación reforzada (CR). En ese caso, los miembros de la CR podrían aplicar una tasa común. La Comisión ha autorizado la CR, ya que se superan los 9 Estados miembros que exige el Tratado, y el Parlamento Europeo también lo ha hecho. En julio de 2013, el PE adoptó una resolución legislativa a partir de la propuesta de Directiva para la implementación de la Cooperación Reforzada en el Impuesto sobre Transacciones Financieras (COM(2013)0071).
La Cooperación Reforzada es un mecanismo interesante, pero en el caso de los recursos propios presenta un grave problema operativo, puesto que si no va aparejado a una herramienta presupuestaria y a una política fiscal común, o de carácter federal, difícilmente podrá ese recurso servir a los fines correctores para los que se concibe. 

Ahora bien, el gran peligro de la CR es la incidencia del impuesto (sólo los actores de algunos Estados miembros soportarían la carga final del impuesto), y también la posible deslocalización de entidades financieras hacia otros Estados, creando distorsiones económicas. Por ello, es esencial la armonización de este impuesto. Dado que la propuesta se ha de aprobar por unanimidad, y ante un previsible rechazo del Reino Unido (valedor de los intereses de la City londinense) y otros, se deben explorar otras vías para su implementación.

En el caso de que se probara que el impuesto crea distorsiones en el seno de la UE, este sería ilegal, y por tanto inaplicable.

En este sentido, es necesario profundizar en los tratados. Desarrollar a fondo la posibilidad de que el Parlamento Europeo tenga capacidad, más allá de la codecisión (TFUE; art. 294)  que es el actual procedimiento ordinario (TFUE; art. 289) para la adopción del presupuesto (TFUE; art. 314) y en: inmigración, cooperación judicial penal y policial, y, de forma más limitada, en política agrícola y comercial (además se requiere la aprobación del PE para los acuerdos internacionales en los ámbitos citados, TFUE; art. 218). La codecisión, a menudo, ralentiza la adopción de las leyes, y dado que generaba conflictos en el ámbito de la comitología, fue reemplazada por los actos delegados, sobre los que el Parlamento tiene poder de revocación (TFUE; art. 290). Con todo, es preciso superar las cotas actuales de autonomía del Parlamento Europeo, especialmente en lo que atañe a la implementación de nuevos recursos propios, de modo que su dictamen favorable se traduzca en una presión que fuerce a la aplicación de la tasa en todo el territorio de la UE. Lo idóneo sería que las resoluciones del Parlamento Europeo relativas al presupuesto fueran de aplicación automática, pero para ello la reforma de los tratados debería ser de gran calado y profundidad, y otorgar un protagonismo pleno en el ámbito legislativo a la Eurocámara.

Es algo necesario, no sólo para los fines políticos de la UE, sino para la credibilidad del sistema y la creación de una verdadera democracia europea. La necesidad de la reforma, en el ámbito presupuestario, es evidente. Los Estados retienen demasiado poder, alterando el sentido de las negociaciones. En este sentido, dado que el Tratado formaliza los poderes y configuraciones institucionales, y dado que la codecisión se ha mostrado como un mecanismo insuficiente, la reforma del Tratado sería el formato idóneo para redefinir los poderes de la Eurocámara. Por cierto, el Parlamento puede proponer al Consejo la reforma de los tratados, mediante un proceso de revisión ordinario o simplificado (TUE; art. 48). En cuanto a la agenda para la implementación del ITF, la Comisión ha sido el último actor institucional en manifestarse, en febrero de 2014 A partir de aquí, los once Estados miembros implicados votarán y pactarán la correspondiente Directiva, que en todo caso queda lejos del proyecto inicial de armonización propuesto inicialmente en 2011.

Imagen: The Economist