viernes, 8 de marzo de 2013

Nuevos dilemas de la política exterior europea

Casi nadie niega la evidencia de una necesidad de alcanzar un grado de integración en seguridad y defensa que supere la actual cooperación. Sin embargo, en la UE no existe una articulación política capaz de implementar esa unidad en la voz exterior, en el supuesto de que la ciudadanía estuviera dispuesta a aceptarlo. Los intereses nacionales debilitan un escenario decisorio, en que vale la pena invertir tendencias. El fracaso de las operaciones militares en Libia en 2011 es sólo un ejemplo de tensión política, sin que exista una aparente o evidente tensión ante la opinión pública, del mismo modo que las intervenciones conjuntas de Francia y Reino Unido en África podrían dar carta de naturaleza al valor añadido de la integración en materia militar. Europa ha de ser audaz en política exterior.

¿Se puede definir institucionalmente la relevancia de la UE como actor global? 

La dimensión normativa es crucial, pero el potencial de realización en términos de gobernanza y espacio público europeo en las áreas de defensa y seguridad es cuestionable, en tanto en cuanto existe un déficit de transparencia. La reforma empieza por dotarse de capacidad e instrumentos. En la Unión Económica y Monetaria se están resolviendo las carencias institucionales. Pero no existe un desarrollo paralelo en el pilar de la política exterior. Tampoco en los asuntos de interior, donde resurge con fuerza el debate del cierre de fronteras, con el Tratado de Schengen puesto en cuestión. Por si fuera poco, de puertas adentro, no podemos ignorar los posibles riesgos por el surgimiento de las polaridades, a través de las subuniones dentro de la UE, como el grupo de Visegrado (hoy noticia por la incorporación de Merkel y Hollande), o las alianzas Mediterránea y Báltica.

No obstante, no debemos minusvalorar la importancia y el éxito de las ampliaciones que viviremos en esta década, empezando por la de Croacia el año que viene, concretando el triunfo de la política de vecindad y la consecución de los valores europeos en las sociedades del Este del continente.

Políticas multidimensionales

El éxito en las sucesivas ampliaciones revaloriza el proyecto, pero la mastodóntica dimensión de la UE, hace más patente el fracaso de puertas al exterior, y en ello tiene que ver también la propia crisis y la cuestión presupuestaria, donde el valor añadido que ofrecería una capacidad política europea se hace evidente en un escenario de drásticos recortes en materia de defensa en prácticamente todos los Estados miembros de la Unión.

Y el eterno y gran dilema de la dependencia energética. Rusia y Turquía son los países clave, junto con la cuenca sur del Mediterráneo, y en cambio, qué decepcionantes son los avances en la Unión por el Mediterráneo. Hasta que no haya un compromiso europeo para eliminar las barreras energéticas internas, atajar el proteccionismo estatal y abrir el mercado único en ese sector, la dependencia energética seguirá siendo el talón de aquiles para Europa, mientras los europeos seguirán pagando cada vez más cara la factura. Este artículo daba en la diana al resaltar la ventaja estratégica que tienen los Estados Unidos con respecto a Europa, al haber resuelto satisfactoriamente su gestión de la energía.

Así que, además de esa revolución energética interna, hay que sellar los acuerdos exteriores. No sólo el coste económico es relevante. El coste de los no acuerdos estratégicos y las disparidades de criterio sobre las intervenciones en países terceros se acaba haciendo evidente, incluso en las relaciones comerciales, y en todo tipo de toma de decisiones colectivas europeas.

La historia de un fracaso

Robert Kagan definió a la política de defensa y seguridad de la UE como "el más anémico de los productos de la integración europea". Es la famosa alusión a que Europa es de Venus, mientras que América sería de Marte, metáfora que alude a que la UE era percibida como una especie de paraíso posmoderno, particularmente durante los años noventa, tras la creación de la Unión Europea como tal, con la consagración de la ciudadanía europea en el Tratado de Maastricht.


Ahora bien, si a finales del siglo XX, las aspiraciones de relevancia global europeas estaban en su apogeo, ese nivel de aspiración, con todos los fracasos manifiestos en el haber, recayó en el ostracismo en los últimos años, pero vuelve a estar en boga. La actual coyuntura de superación de la crisis y cambio de gobernanza mundial, junto con una crisis del modelo, y las carencias presupuestarias, llevan a la necesidad de redefinir el modelo europeo en todas sus vertientes.

Los Estados miembros son más conscientes que nunca de su propia debilidad, mientras la capacidad diplomática de éstos se ve totalmente puesta en cuestión. Esa falta de credibilidad en el ámbito diplomático, del mismo modo que ocurre con las operaciones militares, reduce la posibilidad de acuerdos políticos óptimos. Existe, por ello, un desajuste entre las aspiraciones de las grandes naciones de la vieja Europa y si capacidad real de influencia.

En los últimos tiempos se ha cuestionado, incluso, la fiabilidad de la UE como aliado en las acciones exteriores por parte de Estados Unidos. Ahora la UE afronta un largo año de negociaciones para definir un nuevo acuerdo comercial con los Estados Unidos, donde las exigencias del otro lado del Atlántico son elevadísimas, especialmente en relación con la apertura a sus productos agrícolas, algo a lo que ciertos Estados de la UE no están dispuestos. Las negociaciones no serán sencillas, y es una gran paradoja que los dos grandes bloques comerciales del planeta sean incapaces de alcanzar un acuerdo comercial que satisfaga a ambos. Estas negociaciones se inician en un momento de deterioro en la imagen de la Unión Europea como bloque, que siempre acarrea consecuencias políticas, ya que debilita la credibilidad del proyecto en todos los foros de negociación internacionales. 

La naturaleza de la política exterior europea

He argumentado aquí la necesidad de articular los instrumentos políticos. Cierto es que no está demostrado que para articular una política exterior común y creíble, deban existir metanormas que gobiernen las instituciones. La realidad es que hay pocas constituciones en el mundo que entren a detallar la política exterior y de defensa. Como he apuntado al principio de este artículo, habitualmente no hay transparencia en este ámbito político. Ahora bien, en el caso peculiar de la Unión Europea, los tratados de la Unión se han convertido en el tejido del sistema político. Las disposiciones de los tratados en materia de defensa solamente sugieren que debe existir una conexión entre los valores propios de la UE, y la posición común en los foros internacionales. Creemos que debe darse un paso más.

Por ejemplo, Javier Solana realizó una tarea muy relevante en este ámbito, cuando ostentaba el cargo de "Mr PESC" (alto representante de la política exterior). Lo que no impide que se hayan obstruido muchas de las acciones más audaces, demostrando las carencias de la naturaleza híbrida de la política exterior. Sin embargo, el liderazgo poco influye sobre la operativa. Actualmente, el Servicio Europeo de Acción Exterior está llamado a subsanar parte de esas carencias, pero su diseño institucional es imperfecto, y sobre todo no tiene capacidad decisoria, sino más bien un perfil administrativo.

La política exterior, de un modo especial, debe dotarse de coherencia y consistencia para poder tener capacidad de impacto. La irrelevancia de la UE en este campo, debilita el reconocimiento de la UE en todos los demás ámbitos.  Por tanto, la UE debe empezar por definir una estrategia exterior común, con una política de alianzas que fije un mínimo común denominador. Se le exige mucho al gigante económico europeo en términos de capacidad política exterior, máxime cuando se pone como modelo de integración (la ASEAN se está basando en la experiencia europea), donde el éxito es innegable, mientras que en materia exterior la fragmentación ha sido obvia y este será posiblemente uno de los focos informativos en meses y años venideros, toda vez la crisis del euro pase a un feliz segundo término. Debemos estar atentos al nuevo proceso constitucional que se emprenderá en la Unión, posiblemente tras las elecciones al Parlamento Europeo de 2014, para corregir ese desajuste entre la importancia estratégica y la capacidad de influencia real de la Unión y de cada uno de los Estados miembros.