jueves, 15 de diciembre de 2011

Federalismo fiscal en la UE: valor añadido y revolución cultural

Tras la cumbre del Consejo de pasado viernes toda la opinión pública ha destacado que la eurozona es, o está llamada a ser, una unión fiscal. Esta afirmación, además de ser falsa, responde a una burda manipulación del lenguaje. Veamos por qué.
Es bastante frecuente en la literatura sobre uniones económicas o monetarias hacer referencia a los paralelismos con el nacimiento de la federación estadounidense en el siglo XVIII. La Unión Europea ofrece similitudes que merece la pena analizar más a fondo. Ante distintos grados de dificultad económica en los 17 Estados de la eurozona, una federación fiscal permitiría definir el grado de autonomía de cada uno de ellos, del mismo modo que ocurrió en Estados Unidos cuando se redactaron los Articles of Confederation. E texto consagraba, por un lado, la autonomía fiscal de los estados, al tiempo que al Congreso federal se le concedía el privilegio de la emisión de papel moneda.

Inicialmente, los estados no cedieron al Congreso el poder fiscal, y ni siquiera mediante transferencias, por lo que pronto se vio que la única vía de ingresos del Congreso era precisamente la emisión de moneda, lo que explicaría en parte el proceso de hiperinflación que se acabó generando.

Justamente esa situación inflacionaria incontrolable empujó a Hamilton a concebir un sistema estable, proponiendo para ello un gobierno central más fuerte, con capacidad para crear impuestos y emitir deuda, abriendo así la vía hacia una federación republicana, que culminó con la Constitución de 1789.
El primer paralelismo es, por tanto, que los 17 Estados de la eurozona no tienen capacidad para emitir moneda, pero sí la tienen para crear y cobrar impuestos, mientras que la autoridad central, que en este caso sería el Banco Central Europeo, sí emite moneda pero no aplica impuestos. Tras una década con la moneda única en circulación, encontramos a varios países con problemas de insolvencia, problema que no han podido superar a través de su capacidad fiscal.
No es difícil suponer que disponer de una autoridad fiscal centralizada permitiría recaudar impuestos de toda la eurozona y por tanto realizar una redistribución de carácter territorial que asegurara el equilibrio en el seno de la unión monetaria. En caso de que esto no fuera viable, siempre existiría la opción alternativa de que los Estados pudieran emitir moneda individualmente, una opción que supondría el fin del euro, y que por tanto se descarta actualmente por las autoridades europeas, básicamente con Merkel y Sarkozy al frente.

El ejemplo norteamericano nos muestra que las uniones monetarias pueden sobrevivir durante mucho tiempo, siempre que exista una unión fiscal, aunque es preciso admitir que existen algunas notables diferencias que dificultan técnicamente el paralelismo.

Aquí no hay una delegación de competencias importantes a Bruselas y por tanto no existe una herramienta presupuestaria que articule el gasto público, sino que cada Estado miembro financia sus actividades. Por tanto, no hay necesidad de dinero para financiar políticas públicas a escala europea, sino una herramienta presupuestaria muy pequeña (alrededor del 1% del PIB) destinada a financiar algunas políticas de cohesión, la PAC y ciertos partenariados para desarrollo regional. En el caso estadounidense, existía un Tesoro y un poder fiscal centralizado, que en algunas etapas se ha traducido en un aumento de los impuestos federales o de la inflación, para superar situaciones de endeudamiento público o déficit excesivo.
La pregunta -debido a los fuertes problemas de solvencia que padece la eurozona y la dificultad para financiarse de los países- es si una agencia fiscal centralizada sería capaz de evitar la situación de insolvencia ofreciendo financiación directa a los Estados de la eurozona.

Asimismo es pertinente y esencial preguntarse si fiscalidades tan diversas pueden en la práctica ponerse bajo un sistema común. Tengamos en cuenta que una unión fiscal implica los mismos niveles impositivos y análogos niveles de servicio público, cuando hasta la fecha no se han podido homogeneizar ni siquiera los sistemas de Sanidad o las prestaciones sociales.
¿Es imaginable que un europeo del sur o un escandinavo, acostumbrado a ciertos estándares de prestación social o una Sanidad de alto nivel, pueda acoplarse a los menos exigentes niveles anglosajones de servicios públicos? Aunque no sea una obviedad, no parece muy osado afirmar que gradualmente nos dirigimos hacia la convergencia en ese campo. Baste dar cuenta del proceso de privatización progresiva que se está empezando a intuir en la Sanidad en España, o la introducción del copago (o repago, dado que la Sanidad pública queda cubierta por las cotizaciones sociales que financian los ciudadanos vía impuestos). Probablemente al viaje hacia esa unión fiscal con presión fiscal y servicios públicos homogéneos le falte maduración, un trayecto que conlleva además, una revolución en los estilos de vida y cosmovisiones de los europeos.

Se trata de un doble cambio cultural. Una primera fase que implica esperar menos de la administración y los poderes públicos, recuperando el espíritu de innovación y la confianza en uno mismo como individuo que tiene un potencial que aportar a la sociedad. Y una segunda fase que supone el compromiso de los líderes europeos, la puesta en valor de la cooperación en forma de cesión de soberanía y de una nueva forma de compartir el poder en la Unión.
Aunque hoy el debate no está centrado en ese aspecto del federalismo fiscal, sino que prima la urgencia de salvar al euro. La Unión Europea está hoy sumida en la batalla contra el déficit estructural y el acceso al crédito. Justamente el contexto y la presión de las mercados está debilitando las estructuras políticas nacionales y tensando las cuerdas de las cuentas estatales, el tiempo que desde los órganos de gobierno de la UE no se va más allá de la amenaza de la sanción para imponer la contención presupuestaria, que es la premisa sobre la que se diseñó la creación del euro en Maastricht. De hecho, es la misma estrategia que ha aplicado siempre el FMI en sus ayudas a los países en desarrollo, con la amenaza de retirar sus fondos en caso de superación de los límites de gasto.

A lo largo de estos tres años, es el propio mercado financiero el que presiona a los Estados de la eurozona para disciplinar sus cuentas. Si bien es cierto que esa disciplina es necesaria y constituye un paso hacia una unión más intensa entre los Estados, se trata de una unión en la austeridad, pero en caso alguno de una unión fiscal. Además, no es posible garantizar que la revisión del Tratado que penaliza el incumplimiento de la deuda sea suficiente; es probable que los mercados pidan más compromiso y una mutualización visible de riesgos (por ejemplo vía Eurobonos emitidos por el BCE, superando las salvedades al respecto que indica la Constitución de Alemania).

Ahora bien, entroncando con la teoría sobre el federalismo fiscal –suponiendo que algún día se alcanzara el grado de armonización económica y social suficiente para ser viable- cabe preguntarse si ese sistema permitiría que las economías europeas fueran más competitivas y ofrecieran un horizonte de alto empleo, o pleno empleo idealmente.
Aun existiendo una fiscalidad supranacional con su herramienta presupuestaria, no es raro suponer que se seguirá estableciendo un techo de deuda. Por tanto la clave del éxito no será tanto una política expansiva del gasto, sino más bien dotar al gobierno federal de un sistema de utilización idónea de los recursos públicos.

Ese es el quid de la cuestión (a qué se destina el dinero invertido) cuando la ciudadanía reclama que se reconcilie la contención en el gasto con el fomento de políticas que faciliten el crecimiento, es decir inversiones con retorno, como lo son las infraestructuras, la eliminación de trabas existentes en el mercado interior, o una verdadera política de estrategia compartida que permita la puesta en común de recursos para investigadores, con el consiguiente ahorro económico y con el incremento del intercambio de conocimiento y, una política educativa común, como instrumento para promover la igualdad de oportunidades para los europeos y fomente la movilidad laboral. Estas condiciones, que deben impulsar los líderes europeos a través de las instituciones supranacionales, junto con una mentalidad de mutualización de esfuerzos, cooperación y optimización de recursos compartidos, son imprescindibles para crear una unión federal en Europa, hoy todavía un horizonte lejano.