viernes, 25 de noviembre de 2011

Por una tercera Convención europea


La narrativa europea y el fin de la identidad nacional

Europa es la región del mundo que ha sido capaz de reconciliar con más éxito el triunfo del capitalismo con el triunfo de la democracia, en un mundo en que básicamente la división del trabajo no es la que era. El paraguas de la UE nos ha impedido hasta la fecha soslayar los riesgos de la interconexión global, a la que debemos interpretar hoy más como oportunidad que como amenaza. Desde 1945, existe la percepción generalizada de que los Estados europeos han superado, en distinto grado, el concepto de identidad nacional resultante del Tratado de Westphalia. La complejidad que conlleva una crisis económica como la que atravesamos queda patente en la incongruencia que se produce entre acción política y decisiones económicas. Cuando las decisiones políticas tienen costes económicos para ciudadanos (y también para sus territorios o Estados) surge un problema de legitimidad en cuanto al causante de las consecuencias de esas decisiones.


Dentro de la Unión Europea rigen todavía distintos sistemas legales, el derecho europeo tiene primacía, pero el derecho nacional es el marco de actuación dominante en el contrato social entre ciudadanía y gobierno. Podemos decir que existe un contrato delegado con las instituciones europeas, a través de los propios gobiernos estatales representados en el Consejo, y a través del Parlamento europeo, llamado a ser la verdadera cuna de la legitimidad y voz de la nueva identidad europea.

Para ello, el eje debe recaer en la legitimidad política, es decir en el sistema político, entendido como una estructura de toma de decisiones que se perciba como justa en favor del interés general. La transparencia es una de las claves, y en este sentido las reuniones del Consejo son cada vez más abiertas y accesibles, también la visibilidad que establecen los códigos de conducta de los europarlamentarios, sometidos al escrutinio público, y por tanto maniatados a la hora de presionar en favor de legislar para ciertos grupos de interés. Hemos de ir hacia una narrativa europea, y esto no se logrará sin transparencia, y sin una mayor implicación directa de la ciudadanía.

Somos muchos los que creemos todavía en la capacidad de la esfera pública,
pero sin entrar en la profundidad del debate normativo que plantea Habermas, hay un debate ciudadano que surge de la inquietud y el temor a un futuro tan inmanejable como impredecible. Y es preciso mediar distancia para ver qué está ocurriendo y por qué.

Todas las opciones que se vienen planteando en los últimos meses para asegurar la continuidad de la Eurozona implican, en mayor o menor grado, una reforma de carácter constitucional que pasa por un refuerzo de la integración e implican un incremento de la legitimidad.

Institucionalmente, el protagonismo adquirido por la Comisión, mediante su propuesta de supervisión de los presupuestos estatales, junto con la creación de los Eurobonos, ponen también de relieve cuestiones de legitimidad democrática. Paradójicamente, el Tratado de Lisboa buscaba consolidar esa legitimidad dando más protagonismo a los Parlamentos nacionales, como órganos supervisores de la legislación europea, el movimiento inverso al que se propone ahora en aras de la gobernanza económica (la Comisión pretende supervisar los presupuestos nacionales antes de su aprobación), pero tal vez ni un movimiento ni otro logren contribuir a la clarificación de responsabilidades que requiere la cesión de soberanía hacia el centro que implica la reforma para una gestión más adecuada de los bienes comunes europeos.

Una Convención por el futuro de Europa. En búsqueda de legitimidad y mayor calidad democrática

La legitimidad es un principio no asegurado en la Unión Europea, a pesar de que es un ingrediente útil para la gobernanza y que podría promoverse mediante la identificación del sentimiento común europeo. En este sentido, la experiencia de la Convención es muy válida, ya que permite abrir un gran debate reuniendo legitimidades complementarias, es decir, representantes de Parlamentos nacionales o regionales, ciudadanos, gobiernos y organismos supranacionales.

En Europa ya se han producido dos convenciones de este tipo: la primera, en 1999, previa a la redacción de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y la segunda,  en 2002, para la elaboración de una Constitución europea. A pesar de que dicho Tratado Constitucional resultara fallido por el voto negativo de holandeses y franceses, tuvo el mérito de fraguar un compromiso permanente entre actores e instituciones en cuestiones sujetas a un alto grado de dificultad en su gestión, poniendo de relieve el interés general europeo. Por fortuna, todo el trabajo desarrollado en esa Convención no cayó en saco roto, pues gran parte de ese acervo se incluyó en la redacción del Tratado de Lisboa.

No obstante, es innegable que desde esa último Convención ha habido un cambio de contexto trascendental, y es que el euro se ha situado en el núcleo de la construcción europea, hasta el punto de venir condicionando en los últimos dos años el vertiginoso desarrollo de las políticas comunitarias en materia económica, encaminadas a consolidar la convergencia económica, asegurar la disciplina presupuestaria, pero, sobre todo, dotar al gobierno de la UE de capacidad de supervisión y ejecución.
Admitiendo que el Tratado limita las prerrogativas de las instituciones que nos interesan más a efectos de legitimidad (es decir el Parlamento y la Comisión, en tanto ejecutivo), los avances en esta línea apenas se ha concretado en el refuerzo de Van Rompuy como presidente del Consejo y de las reuniones del Eurogrupo y en la creación de la figura de un súper Comisario, responsable de la supervisión de todas las políticas económicas de la Eurozona, una figura, por cierto, más que interesante porque apela, en principio, al imperativo de la eficacia económica, dejando pendiente la cuestión de la legitimidad democrática. Es decir, instrumenta la capacidad de supervisar una unión presupuestaria, aunque carecería de la capacidad para asegurar un mecanismo de solidaridad que impida el hundimiento de uno o más Estados (en este sentido, sería preciso incluir la figura de los Eurobonos, emitidos por el BCE, como garantía del riesgo compartido).

Ahora que se plantea claramente una reforma de los Tratados, anunciada ya ayer por Francia y Alemania (apuntaladas por Italia, a través de Monti) a fin de facilitar los mecanismos de rescate en el seno de la Eurozona y asegurar la supervisión mutua, la cuestión de la legitimidad puede adquirir una posición de mucha relevancia en el debate, teniendo presente que -como ya dije- se plantean nuevas opciones que nos encaminan hacia dos velocidades de integración, ya que existe claramente una dicotomía entre la Europa a 27 y la Eurozona a 17.

El distinto grado de integración de la Eurozona -si bien refuerza la gobernanza económica-, deja en la práctica en desventaja a este grupo de 17 Estados, ya que carecen de un Parlamento o de un Consejo con capacidad de iniciativa a nivel de los 17, más allá de las reuniones del Eurogrupo.

En este contexto altamente cambiante, y ante una fuerte presión de un mercado muy globalizado, no tiene por qué atemorizar plantearse establecer vías de integración diferenciada, contemplando incluso la posibilidad de desbloquear los avances constitucionales mediante la introducción de la mayoría cualificada en el Consejo para la reforma de los Tratados, soslayando así la capacidad de veto de algunos Estados miembros, algunos claramente reacios a una mayor integración, entendida ya sin eufemismos como una federalización (en este caso, Reino Unido y Rep. Checa).

Por todo ello, y cuando la integración todavía no se percibe del mismo modo en todo el territorio europeo, debido a las narrativas nacionales, creo que el debate se despista si se centra en el problema de las velocidades de integración o en las soberanías difusas, dejándose de priorizar la necesidad de establecer cómo profundizar la integración. Los Estados deben dar un paso más para crear un sistema político común, fraguado más en objetivos compartidos que en supervisiones y recelos. Para ello es muy pertinente proponer una tercera Convención, con la participación de todos y centrada en definir, de una vez por todas, el futuro político de la Unión Europea.