martes, 18 de octubre de 2011

El debate presupuestario y los beneficios de la centralización



Cuando se habla de finanzas públicas, la gran pregunta es si el gasto público está justificado para alcanzar ciertos objetivos, y si no bastaría con iniciativas regulatorias o cambios legales para asegurar los fines políticos o económicos de una sociedad. En el caso de la Unión Europea, el debate va mucho más allá y plantea por qué deben financiarse ciertas acciones con cargo a los presupuestos de la UE. En buena lógica, es relevante pensar que en un mercado interior desarrollado y sin barreras, los intereses de los Estados miembros podrían verse perjudicados sin intervención comunitaria. Este es el caso en las restricciones a la libre circulación, y a menudo el marco legal es insuficiente para garantizar el correcto funcionamiento del mercado. Sin embargo, cuando hablamos de presupuesto europeo y del marco plurianual siempre hablamos de valor añadido, sea por razones de escala o por razones de eficacia. Este jueves se inicia en Bruselas una Conferencia intergubernamental e interinstitucional para debatir el Marco Financiero Plurianual 2014-2020. Es un asunto de mucha enjundia que va más allá de la simple negociación presupuestaria o la adecuación de partidas de gasto a los límites establecidos.


Pueden referirse a las noticias para conocer las declaraciones de Comisión y Parlamento sobre sus deseos de incrementar el techo de gasto, eliminar las devoluciones y centralizar ciertas acciones políticas. A grandes rasgos, en junio de este año, la Comisión presentó una propuesta en la que solicitaba innovaciones en cuanto a los gastos (como un fondo para infraestructuras "Sistema Conecta Europa para transporte, energía y TICs", los partenariados entre presupuestos nacionales y distintas dotaciones para I+D, etc.) y a los ingresos (como nuevos recursos propios el Impuesto sobre Transacciones Financieras y actualización del recurso IVA, además de la simplificación de los mecanismos de corrección, como el cheque británico).

Cabe recordar que el marco plurianual no estaba recogido en los tratados hasta que entró en vigor el Tratado de Lisboa en diciembre de 2009. Actualmente tiene estatus legalmente vinculante en la determinación de los techos presupuestarios, los límites máximos en créditos de pago y compromiso, y en la distribución en líneas de gasto, sin olvidar que el presupuesto se mantiene en equilibrio anualmente, que las partidas son cerradas y que no incurre en deuda. No olvidemos tampoco que el presupuesto está limitado a un “escuálido” techo máximo del 1,24% del PIB promedio de la UE.

Filosóficamente el presupuesto de la Unión Europeo está concebido para aportar un valor añadido, que se concreta en la valoración cuantificable de los beneficios de la coordinación y en la certidumbre legal. La premisa básica del beneficio, si se mira en términos monetizables, es que la puesta en común de servicios compartidos facilita beneficiarse de las economías de escala. El presupuesto comunitario financia bienes que los Estados y regiones no pueden sufragar. También se considera una intervención comunitaria cuando:

- La acción de la UE evitará la fragmentación del mercado.
- La acción de la UE asumirá externalidades y permitirá el uso común de recursos.
- La acción de la UE es necesaria para elevar los estándares de calidad y reducir las disparidades sociales, regionales o de mercado.
- El gasto descoordinado nacional evita la consecución de objetivos comunes, por ejemplo en infraestructuras.

Para la elaboración del MFP todas las propuestas legislativas se acompañan de una Evaluacion de impacto, que atiende a los objetivos del programa de gasto (cómo se relacionan con los fines de la UE y los objetivos Europa2020) y por qué deben las acciones financiarse con cargo a la Unión Europea. Es digno de mención que en el capítulo de la PAC (para el que se proponen 371 billones de euros en el total MFP 2014-2020), se aplican restricciones, que afectarán a los 12 millones de agricultores que existen en la Unión:

- Sólo podrán recibir ayuda los agricultores en activo, además de que los pagos deben representar al menos el 5% de los beneficios totales.
- Se establece la obligatoriedad de rotar los cultivos.

Ahora bien, se mantienen las ayudas de emergencia para crisis (como cuando se desploma el precio de los lácteos), que junto con las ayudas directas condicionadas representan el 75 % del gasto de la PAC, mientras que el 25 % restante se dedica a financiar a agricultores que inician proyectos medioambientales (preservación de humedales o plantaciones para fomentar la biodiversidad). En el caso de la PAC, su defensa parte del concepto de que la intervención de la UE aporta un valor añadido que un Estado no podría crear por sí mismo, ofrece certidumbre legal, asegura el abastecimiento y la seguridad alimentaria a los europeos. La PAC introduce un grado de intervención uniforme en los 27, garantiza la compatibilidad comercial, consolidando las posiciones negociadoras en una sola voz en organismos internacionales (soslayando posiciones nacionales divergentes), promueve la cohesión (algo especialmente visible en las ampliaciones a Sur y Este) y facilita la creación de masas críticas (para la creación de etiquetas como denominaciones de origen o etiquetado común de cultivo orgánico), y, por último, ayuda a los agricultores a respetar la legislación medioambiental (condicionando los pagos directos).

Se observa que en algunas políticas hay resistencia, tanto de los actores y gobiernos nacionales, como de la opinión pública, a transferir la responsabilidad política del nivel nacional al nivel europeo. En este sentido, siempre existe un empeño por valorar cuantitativamente los costes de la centralización de decisiones y de gasto, para discernir si éstos son menores que las ventajas que ofrece el programa presupuestario o la propuesta de centralización, que debe además superar un examen sobre su idoneidad en aquellos casos en que las preferencias entre Estados miembros sean heterogéneas.

El marco legal armonizado a escala europea motiva a empresas y ciudadanos a crear un mercado común en que las demandas de los consumidores son cada vez más similares, lo que contribuye al derribo de barreras, y al fomento de una masa crítica con gran capacidad de coordinación.

Según la literatura económica, los programas marco plurianuales son un instrumento a medio plazo para asegurar por ejemplo las inversiones en I+D, donde se promueve el no aislamiento de los investigadores y se atrae la iniciativa privada, especialmente en proyectos de grandes dimensiones, donde justamente la masa crítica es esencial, como es el caso de la industria aeronáutica. Sin olvidar que estas cooperaciones facilitan el logro de estándares paneuropeos y la proliferación de clústeres de pymes tecnológicas en colaboración. Este concepto entronca con el valor añadido europeo para que el presupuesto de la UE fuera concebido. En el debate que se desarrollará a finales de esta semana en Bruselas se concretarán valoraciones ex post de las partidas presupuestarias del marco presupuestario en curso, y se propondrán valoraciones ex ante sobre la consecución de objetivos.

Actualmente el presupuesto europeo tiene la aspiración de permitir mantener la inversión pública en un contexto de austeridad nacional, optimizando la puesta en común de recursos y las economías de escala, a fin lograr el máximo impacto posible en la intervención pública con el menor gasto para el contribuyente europeo. No faltarán las críticas en cuanto a las distorsiones o duplicidades de gasto.

Las Evaluaciones de impacto han sido extremadamente iluminadoras para percibir el beneficio neto y el valor añadido de la intervención comunitaria. Por ello, la gran cuestión debería ser cómo dotar de verdadera capacidad a esa herramienta presupuestaria supranacional. Y en este sentido, las propuestas de Comisión y Parlamento para aumentar los recursos propios se sitúan en el centro de las demandas políticas que siempre debemos reivindicar. Sin olvidar que el análisis profundo de las propuestas presupuestarias debe revelar por qué el gasto a nivel nacional será insuficiente, especificando (a ser posible) si ello se debe a la incapacidad de los Estados de asumir externalidades, y justificando la supresión de duplicidad de esfuerzos entre organismos. El debate de fondo es siempre el de la pertinencia de la centralización de las decisiones de inversión en áreas políticas donde la delegación de competencia es todavía difusa. Los costes de la centralización y la responsabilidad/visibilidad de las decisiones políticas en el trasfondo, no sólo del marco financiero que discutiremos esta semana, sino en el meollo del propio reparto de poder y del diseño político de la Unión Europea.