lunes, 28 de marzo de 2011

Transparencia, mala conducta y fraude en el Parlamento europeo, ¿cómo afrontarlo?

Este fin de semana nos ha dejado una de las más sonadas polémicas en la burbuja bruselense, de los últimos tiempos. El diario británico The Sunday Times nos desvela (con las prescriptivas pruebas documentales) los nombres de un puñado de eurodiputados implicados en casos de corrupción y sobornos. Esta brillante labor de periodismo de investigación abunda en el tradicional debate sobre la falta de transparencia en las instituciones europeas, rifirrafe que ha derivado en acusaciones contra los privilegios de la que algunos denominan eurocracia. Acepto las acusaciones y alabo la encomiable tarea periodística. Ahora bien, la poca transparencia no es exclusiva de la Unión, sino que es la tónica habitual en la mayoría de instituciones donde se legisla o se toman decisiones que afectan a la industria, la banca u otros sectores económicos.

Como era previsible, la noticia ha degenerado hacia la crítica a la excesiva presencia de lobbies en las instituciones comunitarias. Desde mi punto de vista, merece la pena observarlo todo con cierta perspectiva. Las instituciones de la Unión Europea responden a la formulación jurídico-política que se refleja en los tratados, en su vertiente de síntesis institucional, así como de consolidación progresiva de los procesos de decisión y acción común.

Si se analiza el papel político de las instituciones de la UE podemos llegar a una aproximación sobre la gran capacidad de decisión, que se concentra y se dispersa, de estos organismos, enfatizando un sistema que, a nuestro entender, no se sustenta -hasta ahora- sobre liderazgos, sino sobre la capacidad y la confianza institucional.

La presencia de lobbies es un ingrediente más que incide sobre la toma de decisiones, y no tiene -necesariamente- una connotación negativa, siempre que su actuación se ajuste a unos parámetros de transparencia y a unos requisitos de carácter normativo. Ocurre en todas las democracias, aunque en las nuestras de un modo absolutamente opaco y pernicioso. Si bien es cierto que en la norteamericana se hace de una forma ostensible y evidente, donde grupos y sectores con intereses privados financian las campañas políticas, aportando todo tipo de datos sobre nombres, fondos, etc., algo que, sin embargo, no impide que la acción de gobierno esté contaminada en exceso por la lucha de intereses contrapuestos. Un efecto no deseable.

Esto no sucede en la Unión Europea. De un modo general, puede decirse que la interacción del agente central con grupos de interés, expertos o funcionarios nacionales o europeos, facilita la búsqueda de soluciones que sean preferibles al status quo, al menos para una mayoría cualificada, y esto afecta a la Comisión, y también al Consejo y al Parlamento, que tienden a legislar (o incluso a sobrelegislar en algunos casos).

El problema es que es difícilmente justificable esa opacidad decisoria, cuando se acompaña de un creciente traspaso de poder hacia Bruselas, lo que incrementa el gap mental entre ciudadanos e instituciones de la Unión.

Esta circunstancia va en paralelo con las crecientes medidas de control que se autoimponen estas instituciones para promover la transparencia. Es una sana tradición consultar a los grupos industriales sobre cuestiones de carácter específico, especialmente las técnicas, y parece razonable tener en cuenta su opinión en leyes que tendrán impacto sobre sus actividades.

Algo muy distinto es legislar a medida, y máxime a cambio de una regalía. Obviamente, estamos lidiando con un asunto moral que va más allá de la legitimidad del sistema político. Desde el punto de vista de la legitimidad, se ha criticado la excesiva influencia de los grupos de interés que actúan sobre los legisladores en Bruselas, con presiones más o menos indirectas. Si se analizan las leyes europeas y su proceso de tramitación, se observa que son habituales múltiples enmiendas. También hay presiones que acaban traduciéndose en una demora en la entrada en vigor de una ley.

Existen numerosos documentos fácilmente accesibles y analizables. Por ello han trascendido algunas incidencias. Por ejemplo, Reuters daba cuenta del caso de la tramitación de una ley sobre productos químicos que afectaba a la industria bávara. También se han observado algunas anomalías en las tramitaciones de leyes financieras que afectan a grandes bancos, e incluso se han producido denuncias que apuntan a favores económicos a los diputados a cambio de la introducción de enmiendas. De hecho, desde la explosión de la crisis de la deuda en 2007, sólo se han aprobado tres leyes europeas para regular las finanzas, una cifra notablemente baja. Otros han señalado la introducción de algunas enmiendas en la ley de fondos de cobertura que correspondían con la postura defendida por la Asociación Europea de Mercados Financieros (AFME).

De forma general, se justifica la influencia de algunos grupos con el argumento técnico, del mismo modo que los think-tanks redactan informes, y, por tanto, tienen influencia en la redacción de las leyes. Realmente el punto de conflicto se da cuando el legislador favorece a un sector o una empresa, y además lo hace a cambio de una retribución económica, como ha sido el caso de estos eurodiputados que han caído en la trampa tendida por los periodistas de investigación.

Más allá de exigir la dimisión de estos parlamentarios, ¿qué sugerir? Parece que las normas de control interno y los códigos éticos existen, pero tal vez en este punto es donde sea pertinente plantearse si no será necesario revisar la coherencia de la acción política global. Lo digo porque lo del liderazgo se da por supuesto. En este caso, Buzek ha sido muy contundente en sus afirmaciones acusadoras, aunque por ahora son declaraciones de intenciones. En principio, existe un registro de lobbies, ahora bien, de momento es un registro voluntario y, aunque está previsto que a finales de 2011 se aplique un nuevo sistema de registro conjunto, no será obligatorio revelar el presupuesto y las demandas del grupo de presión.

No obstante, y regresando al código moral o ético, cierto es que éste funciona en algunos casos, ya que según el mismo estudio de The Sunday Times, intentaron enredar a 60 diputados, lograron tentar a 14, y finalmente 4 han sido los que han llegado hasta el final. Pero parece no ser suficiente. Por ejemplo, a mí no me cabe duda de que debe empezarse por restringir o eliminar los regalos que reciben los cargos electos, por no hablar de alguna ley que instaure la incompatibilidad, ya que actualmente los diputados pueden tener otras fuentes de ingresos profesionales, sin menoscabo de posibles conflictos de intereses.

Resulta especialmente llamativo que algunos de los diputados implicados afirmen ahora no ser conscientes de haber incurrido en alguna ilegalidad. Incluso lamentan la intencionalidad perversa de los periodistas. Visto esto, difícilmente podremos esperar que un código ético tenga efecto.

Es más, un código de conducta –como el actual- que se limita a imponer el compromiso de no desvelar información confidencial dista mucho de ser el ideal de la transparencia. Más allá de la evidente vergüenza, las pruebas prescriben medidas tajantes. Es decir, un funcionario o un cargo público han de tener meridianamente claro dónde está la línea roja que no pueden cruzar.

Honestamente, el código de conducta dista mucho de ser suficiente, no tiene concreción, del mismo modo que los sistemas de supervisión interna fallan. Es decir, tampoco sé si sería adecuado aumentar las medidas de supervisión y contrasupervisión, centradas en una detección de irregularidades del tipo que describimos (sobornos o concesiones). De hecho, existe una teoría demostrada de que un exceso de control regulatorio en la función pública genera mayor opacidad, y por tanto multiplica las opciones para las conductas irregulares o la corrupción. Sin desmentir o corroborar dicha teoría, es evidente que la eliminación de los regalos y la introducción de las incompatibilidades profesionales serían un paso adecuado. Ahí tenemos ya dos frentes donde actuar.

En un enfoque meramente institucionalista hay opciones tal vez más interesantes. Es decir, si la UE legisla, pongamos por caso, para promover la igualdad de género en los consejos directivos de las empresas, o si impone ciertas restricciones a productos para consumo de dudosa toxicidad, no debería ser complicado detectar las injerencias de los lobbies para mitigar, o incluso anular, el efecto de esas leyes. Probablemente en este contexto sería adecuado un consejo de supervisión, con miembros del cuerpo de funcionarios de la UE, ajenos al control de los diputados. Difícilmente un consejo de este tipo permitirá el trámite de regulaciones que sean contrarias a los principios generales de la Unión, definidos en los tratados y en el Derecho derivado. Es más que probable que este consejo actúe con cierta hostilidad hacia este tipo de conductas, y para ello debería tener la potestad de sancionar –incluso ejemplarmente- a los diputados implicados en irregularidades, o contradicciones con los principios del acervo comunitario, e iniciar un proceso de retirada definitiva del acta de diputado. Esta capacidad punitiva sería especialmente eficaz en un contexto de listas abiertas, muy distinto al actual proceso de elaboración de las listas electorales. En todo caso, incluso con el actual sistema de elección, la posibilidad de expulsar a un parlamentario de su escaño de forma irreversible sería la más eficaz “presión competitiva” para evitar estos comportamientos irregulares.