jueves, 30 de diciembre de 2010

Una diplomacia europea que nace prematura

Aunque ante un cambio de año en el calendario tendamos a perderle el respeto a las incertidumbres del destino, el futuro no deja de ser incierto y nuestro planeta presenta varias fallas geológicas y geopolíticas en forma de amenaza, por usar la terminología de George Friedman en su libro-pronóstico para los próximos cien años. Fallas que amenazan al mundo, como la conflictividad en la cuenca occidental del Pacífico o los riesgos estratégicos en Eurasia, que tienen que ver con amenazas en las que Europa no tiene capacidad directa de influencia, sometida al predominio norteamericano por razones que aquí no detallaré (tal vez merezca la pena que echen un vistazo al divulgativo libro citado). Sea como fuere las fronteras se difuminan. Desde el ciberespacio al terrorismo, pasando por la seguridad energética, son nuevos factores que han restado vigencia a las limitaciones geográficas. La Unión Europea se replantea su papel en varios ámbitos, empezando por el diplomático y siguiendo por el comercial, buscando respeto como actor global.

Desde mi punto de vista, la política exterior europea debe consolidar tres ejes: el comercial, el político y el defensivo. Los dos primeros se interrelacionan, se vinculan con la presencia exterior del euro, la influencia en los organismos internacionales (OMC) o en cumbres como la del G-20, así como en la capacidad de la diplomacia, mientras que el tercero se vincula con la política de vecindad o la limitación de las fronteras exteriores de Europa, todavía hoy imprecisas y solapadas con Schengen, en un escenario de ampliaciones futuras lejos de estar definido. La defensa europea queda a grandes rasgos bajo el paraguas de la OTAN, que es valedora de la seguridad de sus 28 países miembros, insistiendo en que la nueva doctrina OTAN prevé potenciar relaciones con organizaciones y países con los que compartir la defensa, a partir de la reconfirmación del Tratado de Washington (como dijimos aquí) y el desarrollo de un sistema común de defensa antimisiles, dentro de un marco general de flexibilidad estratégica.

Fuera del ámbito militar, y en el polo netamente diplomático, la noticia es que este 1 de enero empieza a estar plenamente operativa la estructura del Servicio Europeo de Acción Exterior, que se ha venido configurando en un largo proceso tras la ratificación del Tratado de  Lisboa.

Aunque la consolidación de una voz única europea haya sido uno de los fracasos recalcitrantes del proceso de integración, que parecía subsanarse con este nuevo servicio diplomático, ha de admitirse que el SEAE nace maniatado, además de aquejado de insuficiencia presupuestaria y con una marcada afonía. Lo primero por la vaguedad de sus competencias, lo segundo por la falta de acuerdo presupuestario en la Unión, y lo tercero por la escasa autonomía de su cabeza visible (y voz), Lady Ashton.

El escenario multipolar de nuestro tiempo plantea oportunidades y retos novedosos, como el cambio climático, la seguridad energética, el terrorismo internacional, la proliferación nuclear. También se plantea como oportunidad la reforma del modelo económico y financiero global y sus consecuencias en nuestro sistema socioeconómico. El desafío aumenta si consideramos que no sólo el escenario está cambiando, sino también los actores, como lo son los estados emergentes e importancia estratégica de nuevas áreas geográficas. En este contexto, y como sabemos, el Tratado de Lisboa ofrece nuevos instrumentos y oportunidades para las Relaciones Exteriores de la Unión Europea, gracias en parte a la creación de este servicio diplomático europeo.

Hoy haré un breve relato de lo que es el SEAE que ahora inicia su andadura. En otro post abundaré en el concepto de la diplomacia cultural en Europa, que se perfila como una nueva estrategia en las relaciones exteriores, cuando presenciamos cambios sintomáticos y reveladores en la esfera de la diplomacia, de la mano de las nuevas formas de gestionar la información (véase Wikileaks o similares). En cuanto al planteamiento institucional, el SEAE representa a la Unión Europea en el exterior, pero es sobre todo el responsable tanto de formular como de ejecutar la política exterior común. Se constituye con personal de la Comisión, el Consejo y los Estados miembros, tras un proceso negociador donde el Parlamento Europeo ha sido codecisor en la aprobación del presupuesto y de la regulación del funcionamiento y del personal.

Históricamente, la necesidad de coordinar las acciones de los Estados miembros en materia de defensa y política exterior se concreta por primera vez en 1970 en el documento de “Cooperación Política Europea”, aunque adquiere fuerza normativa en 1992, con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, que establece la Política Exterior y de Seguridad Común, la cual adquiere grado de plataforma intergubernamental para la toma de decisiones comunes sobre el criterio de la unanimidad. Precisamente el criterio dominante de la unanimidad, junto con la falta de voluntad política, se ha traducido en una ausencia práctica de política exterior común, que se visibilizó de forma especial en la crisis de la guerra de Irak en 2003, a pesar de los esfuerzos de Javier Solana como Alto Representante por fraguar una política exterior fuerte y creíble.

Para reformar la política exterior común se estableció un Grupo de trabajo sobre Acción Exterior, que llegó a definir dos posibles alternativas: la primera contemplaba un servicio diplomático de funcionarios de la UE asesorado por personal de los Estados membros y; la segunda sería mantener dos administraciones separadas y una oficina para verificar la coordinación. Finalmente se optó por unos servicios exteriores unificados, para evitar duplicidad de costes, lo que se concreta con el nombramiento de un Alto Representante para Asuntos Exteriores y de Seguridad (a su vez Vicepresidente de la Comisión), junto con la creación del SEAE, cuyo servicio diplomático cooperaría con las diplomacias nacionales.

En octubre de 2009, el Parlamento europeo adoptó una resolución, que añadía que el SEAE debía someterse a las decisiones del Consejo en los asuntos tradicionales de la política exterior común, seguridad y defensa, así como a la Comisión en el asunto de las relaciones exteriores. También se exigía que el personal tuviera el mismo status permanente y los mismos derechos e obligaciones independientemente de su origen, ostentando una independencia objetiva en el contexto de las instrucciones derivadas de los tratados. Asimismo, el SEAE establecería la estructura organizativa del servicio y proporcionaría un plan de puesta en marcha a aprobar dentro del presupuesto administrativo de la Comisión en el procedimiento presupuestario anual. También se solicitaba que la dirección del SEAE fuera a cargo de un Director General responsable ante el Alto Representante y que se dividiera en varias direcciones especializadas en áreas estratégicas, en seguridad y defensa, gestión de crisis civiles y asuntos multilaterales y horizontales, como derechos humanos y asuntos administrativos. Y, por último, el Alto Representante debía comprometerse a informar a las comisiones parlamentarias sobre el nombramiento de los cargos, que accederían a someterse a audiencias parlamentarias.

Ashton creó un Grupo de Trabajo formado por doce expertos del Consejo, la Comisión y la Presidencia rotatoria, dando lugar a la Decisión del Consejo de 25 de marzo de 2010. Un mes más tarde, la Presidencia española logró el acuerdo político con el apoyo de la Comisión europea. Por su parte, el Parlamento europeo dio prioridad a esta Decisión, añadiendo a la misma nuevas exigencias: la necesidad de ampliar el espectro de competencias (políticas de desarrollo, ayuda humanitaria y vecindad); distribución equitativa de nacionalidades en el personal; nombramiento de delegados políticos con responsabilidades; y, un cuerpo diplomático con al menos la mitad de sus miembros procedentes de la Comisión, ya que la vieja y conocida RELEX pasa a mejor vida definitivamente.

Es relevante subrayar que el Parlamento deseaba que el método comunitario prevaleciera, además de asegurar un control parlamentario adecuado sobre políticas y presupuesto. La negociación no fue fácil, y la amplitud de miras en cierta medida recompensaba el largo proceso de ratificación del Tratado de Lisboa. Finalmente, el 8 de julio de 2010, el Parlamento aprobó la versión modificada de la versión de la Alta Representante, que incluía nuevos elementos de valor añadido: (1) incrementar la influencia global de la UE mediante un SEAE coherente y eficaz; (2) preservar el método comunitario y el papel de la Comisión; y (3) garantizar el control presupuestario y político del Parlamento europeo sobre el SEAE.

A día de hoy, el SEAE ya es operativo, aunque está en el terreno de la incógnita su desarrollo debido a los problemas en la negociación presupuestaria 2011, que deja indefinida la dotación para un servicio a la espera de poder trabajar. Tiene su sede en Bruselas, dispone de 137 delegaciones y está formado en al menos un 60% por funcionarios permanentes de la UE, lo que garantiza su identidad comunitaria. Por lo demás, los funcionarios de los servicios diplomáticos estatales son agentes temporales por un máximo de ocho años, de modo que ahora en enero de 2011 se realiza la transferencia de funcionarios, que suman 1643 (1525 transferidos y 128 nuevas contrataciones), en una estructura administrativa que conjuga la naturaleza comunitaria y la intergubernamental, ya que se somete al control político europeo mediante la vigiliancia de la Eurocámara, pero está por ver si las carencias con que nace no son una lacra definitiva. Su éxito es tan impredecible como vital para los intereses futuros de la UE, pero su fracaso dañaría una vez más la credibilidad de la Unión Europea como bloque.


* Imagen: Edificio Triangular en Bruselas. Sede del Servicio Europeo de Acción Exterior.