domingo, 14 de marzo de 2010

Medidas ante la crisis. Las posibilidades institucionales de un supuesto Fondo Monetario Europeo

Hoy escribo un post inusualmente extenso, donde reflexiono a vuelapluma sobre la unión monetaria y el gobierno económico. No es una reflexión académica ni ordenada, pero refleja las contradicciones de nuestro sistema económico. Trato de aportar argumentos a favor de institucionalizar la política económica, y en particular la fiscal, a nivel comunitario.

El debate está en boga, ya que desde que esta semana Alemania se descolgara con la propuesta de un nuevo Fondo Monetario Europeo (FME), ha resurgido con cierta virulencia la vieja controversia sobre la viabilidad del euro. La posible creación de ese nuevo organismo ha recibido el inmediato aval de la Comisión, obsesionada por la eliminación del conflicto en el seno de la Unión.

La pregunta es, ¿necesita la Unión Económica y Monetaria un contexto de reducción de conflicto? Las teorías que tratan de dar explicación a la euro-polity topan con una contradicción teórica al ser incapaces de explicar la propia existencia de la Unión Europea, y encuentran grandes dificultades para justificar la cooperación que implica la existencia de una unión monetaria como es la Eurozona.

En la literatura sobre la integración europea se observa un gran esfuerzo por categorizar las variables determinantes en el proceso de integración. Desde un enfoque más clásico o realista, la política europea o euro-polity sería una variable a explicar, y en ese campo las aportaciones del realismo son claramente deficitarias o, mejor dicho, incapaces de justificar la propia existencia de la Unión Europea, y en especial de la unión monetaria que representa la Eurozona, ya que su propia predicción teórica no contempla el principio de cooperación sobre el que se sustenta una unión económica y monetaria.

Por ejemplo, en la actual situación de crisis financiera, con la posibilidad de que se realice algún tipo de rescate económico sobre Grecia, se esperaría que se generara un conflicto grave entre los Estados miembros, al menos desde una teoría realista. Este no es el caso, bien al contrario, se han planteado desde los Estados miembros y desde la propia Comisión la creación de instrumentos e instituciones para la resolución de conflictos, algo que aumentaría la posibilidad y la frecuencia de la cooperación entre Estados miembros.

En esta línea va la propuesta realizada por Merkel de constituir un Fondo Monetario Europeo. La historia nos deja ilustrativos casos de huidas hacia delante cuando todo parecía perdido, así fue con el desenfrenado desarrollo del mercado interior europeo que se experimentó en la década de 1980, fustigado por la estaflacionaria recesión de los setenta. Justo en esa etapa de los ochenta, se produjeron movimientos especulativos que acabaron por destruir los mecanismos de cambio de las distintas monedas europeas, lo que en el fondo llevó a los Estados a planear la moneda única, entonces bautizada como ECU, allá por 1992 en Maastricht.

El euro entró en circulación justo diez años después, en 2002. Hoy, ocho años más tarde, descubrimos que los criterios del Pacto de Estabilidad (PEC) son incapaces de imponer la disciplina fiscal sobre los gobiernos, por mucho que se cierna sobre ellos la amenaza de recurrir al Tribunal de Luxemburgo, y es que cuando la amenaza de las sanciones se queda en amenaza y no se materializa, no es de extrañar que los Estados hagan de las suyas.

Con estos mimbres, resulta curioso que el euro haya sobrevivido ya ocho años, con razonable buena salud, a pesar de las muchas voces escépticas, incluso aquellas que paradójicamente argumentaban que una unión monetaria no podría sobrevivir sin una unión política. La unión política se fragua mediante la creación de instituciones, y ahí es donde cobra relevancia el debate planteado esta semana por Alemania, cuando Merkel ha lanzado en serio la propuesta de crear un FME.

¿Por qué Alemania hace una propuesta institucional tan innovadora?

Al margen de las perturbaciones asimétricas en la moneda y de los niveles de déficit, hay una dificultad de carácter legal, que no es menor, que amenaza la permanencia de Alemania en el grupo del Euro. Esto se desprende de una sentencia de 1993, emitida por el Tribunal Constitucional de Alemania, en la que se establece que Alemania debe abandonar la unión monetaria si la estabilidad del euro no puede garantizarse. La cuestión que cabe plantearse es si está ahora mismo garantizada esa estabilidad. ¿No es un concepto un tanto ambiguo? Probablemente, y no es una ambigüedad casual, que deja el campo abierto a múltiples interpretaciones, entre ellas la duda sobre si no reaccionará el Constitucional alemán, en el caso de que haya una transferencia de fondos “evidente” desde el estado alemán hacia el griego. Explicaré unas líneas más adelante que el asunto de las transferencias entre Estados tiene implicaciones sobre el Tratado de Lisboa.

¿Qué cometido tendría el Fondo Monetario Europeo?

A pesar de su denominación, no se plantea como un émulo del Fondo Monetario Internacional, que recordemos es una de las instituciones creadas en Bretton Woods, y que tiene como objetivos promocionar políticas cambiarias sostenibles a nivel internacional, facilitar el comercio internacional y reducir la pobreza. El FME en cambio sería un organismo guardián, aunque capaz de implementar nuevas normas fiscales, si bien sólo cuando éstas tuvieran por objeto prevenir y evitar casos de inestabilidad en la Eurozona.

En cuanto a las funciones específicas que podría desempeñar ese nuevo Fondo Monetario Europeo, más allá de la de celador, destacaría la capacidad de aplicar importantes sanciones directas sobre los Estados, determinar el recorte de los fondos de cohesión al país incumplidor, establecer la suspensión temporal del derecho de voto en las decisiones tomadas a nivel comunitario, y por fin imponer al país afectado la suspensión de la pertenencia a la Eurozona. Salta a la vista que la capacidad de implementar semejantes castigos por parte de un organismo no tendría parangón en la normativa europea hasta la fecha.

La Comisión Barroso ve la maniobra con buenos ojos, algo que no sorprende, porque facilitaría la gobernabilidad y abriría la senda a otros procesos integradores, pero ¿qué ha llevado a Alemania a presentar esta propuesta y a la Comisión a aceptarla sin más? Puede sorprender la premura de los movimientos políticos en Bruselas, pero es sintomático del miedo a que realmente Grecia entre en un descontrol total de su déficit fiscal, que exija un desembolso de fondos tan importante, que acabe desencadenando las protestas de otros países en situaciones de déficit anormal, como España, Portugal e Italia.

Ya estamos a mediados de marzo (una de las fechas límite para que Grecia presente nuevos datos) y todavía está por ver si la imposición de la austeridad fiscal sobre los griegos va a tener efecto, y si esto permitirá recuperar el crecimiento económico. Incluso aunque los datos fueran alentadores, a corto plazo se visualiza una situación de riesgo para el gasto público, y el riesgo de contagio a los otros miembros de la Eurozona.

La presencia del contexto está determinando más que nunca la agenda política, y es precisamente el contexto una variable que ha sido siempre determinante en los grandes avances comunitarios. Crisis es sinónimo de oportunidad (disponemos de evidencia empírica), tras el retroceso viene el avance, como ocurrió en los noventa en Irlanda, el Reino Unido y en Dinamarca, con grandes repuntes económicos tras la aplicación de contención del gasto y duras reformas debido a una crisis económica, y no es otro el escenario de futuro que se maneja ahora mismo, el de una economía que resurja reforzada tras la debacle actual.

¿Cómo se plantea la recuperación económica?

En la Eurozona hay países con un ciclo económico más largo, que por tanto tardan más en salir de la crisis y que en cambio no disponen de la devaluación para ser más competitivos, y en su lugar deben recurrir a medidas menos atractivas como reducir los salarios. No es un mal nuevo, sino que esto se predijo cuando se creó la moneda única. Ante un panorama de expectativas negativas a corto plazo, se espera lograr atraer a los inversores a la Eurozona, una vez que el sistema de sanciones y penalizaciones pueda ponerse en práctica, lo que dotaría de credibilidad al sistema, algo que no ha ocurrido con el PEC, que como hemos dicho a menudo en este blog ha sido incumplido de forma flagrante y continuada.

¿Por qué ese obstinado incumplimiento y la ausencia de las correspondientes sanciones? La respuesta está en el exceso de intergubernamentalismo en los organismos decisorios competentes. Así es. Cuando los líderes del Consejo (donde deciden los jefes de Estado y de Gobierno) deben acordar la penalización sobre un Estado miembro, el juego de intereses nacionales adquiere una relevancia excesiva. Nadie quiere tirar la primera piedra. He ahí un ejemplo práctico de los problemas que supone el sistema intergubernamental. Por decirlo de un modo muy gráfico, los Estados se tapan las vergüenzas mutuamente.

La amenaza de sanción, al no traducirse en sanción real, se ha mostrado insuficiente para mantener la disciplina dentro de la UEM. No sólo en el caso griego, sino incluso en Irlanda, donde hubo una gran crisis fiscal hace un año y medio. Las instituciones financieras que están de hecho interconectadas en la UE han ido cayendo una tras otra, ante la incapacidad de reacción por la ausencia de un supervisor bancario común a la Eurozona.

¿Hacia un gobierno económico?

El mercado único es un espacio geográfico, que se sustenta sobre determinadas condiciones de seguridad, que implican reglas y garantías. Sin entrar a considerar si el mercado se autodisciplina, o si en efecto es irremediable que los Estados lo disciplinen, lo cierto es que para que los intercambios comerciales o financieros sean seguros, predecibles y regulares se requiere una autoridad que garantice el funcionamiento correcto del mercado. Tradicionalmente esa seguridad es a su vez la que permite el florecimiento y por tanto el éxito del mercado. Es decir mercado y Estado se necesitan mutuamente, si bien a menudo los Estados han obstaculizado el libre intercambio mediante todo tipo de impuestos y aranceles. Hoy no existen aranceles y el espacio comercial en Europa ofrece grandes posibilidades. Si el mercado interior es una realidad, aunque no todavía plena, la unión monetaria es un hecho.

La unión monetaria se ha logrado gracias a la coherencia previa en los sistemas monetarios, que alinearon su moneda con una moneda de referencia. El control de la emisión monetaria y los tipos de interés y cambio se decide en un BCE supranacional, federal y exento de todo control político o partidario. En buena lógica se plantea la necesidad de crear un nuevo organismo capaz de sancionar con efectividad. Porque si no hay sanción no hay amenaza, y por tanto no hay incentivo al cumplimiento de las reglas. Esa capacidad de tomar decisiones vinculantes consolidaría el gobierno económico europeo, además de facilitar el camino hacia una unión fiscal, no sólo monetaria, lo cual es mucho decir cuando los instrumentos políticos disponibles no se están utilizando.

La reticencia de los Estados miembros a constituir un gobierno económico común no puede más que empeorar la situación como la de hoy, en la que Berlín y Atenas comparten moneda y tipo de interés, y que lo hacen además funcionando en contextos económicos muy dispares, algo que se remonta a los propios inicios de la UEM, cuando se popularizó aquella referencia a los famosos PIGS (Portugal, Italia, Grecia y España).

No obstante, la propuesta de Merkel no acaba de encajar en el concepto de gobierno económico, y tiene algo de sobreactuación. Hay quien dice que cuando el mercado sobreactúa las políticas también deben sobreactuar. Este tipo de reflexión es la que seguramente ha llevado a Merkel a proponer que se cree versión europea del Fondo Monetario Internacional. Los comentaristas que se apresuran a señalar la vaguedad de la propuesta, creo que infravaloran las derivadas de la idea de Merkel, empezando por lo que tiene de alerta sobre la necesidad de institucionalizar la economía europea.

No se trata de un gobierno porque lo que se pretende es que esta institución actúe como un seguro en caso de riesgo financiero de los gobiernos, ofreciendo fondos y por tanto reduciendo la posibilidad de temores y riesgos especulativos con respecto al país afectado. Con todo, cabe tener presente que los fondos de dicho FME procederían de los propios contribuyentes europeos, con lo que en la práctica se estaría rescatando a los irresponsables con fondos comunes, aunque también aquellos habrían contribuido a dicho fondo, lo que alivia la sensación actual de que los rescates penalizan a los cumplidores.

A mi juicio, un FME basado en la noción de rescate en lugar de en la de imposición y cumplimiento previo, está condenado al fracaso porque lejos de cimentar la unión, la debilita.

Es decir, actualmente se dispone de una institución federal e independiente, que es el Banco Central Europeo, que no tiene contrapeso político. Pero el BCE no tiene muchas atribuciones más allá de la estabilidad de precios. Alemania siempre ha sido partidaria de preservar esta no intromisión del BCE en la política económica, y creo sinceramente que es una visión acertada. La propuesta del FME por tanto no debe interpretarse como contrapeso político, aunque el BCE albergue temores al respecto, y consideran que situaría al euro en un territorio poco seguro.

Sin embargo, parece que el BCE se ha mostrado incapaz de garantizar la cohesión dentro de la Eurozona, en casi una década no ha logrado evitar un problema como el de Grecia, que ya ha atentado directamente contra la credibilidad de la moneda única. Tampoco tuvo el BCE una actuación especialmente brillante cuando estalló la crisis financiera en 2008.

No hace falta decir que, desde mi punto de vista, los Estados miembros con sus dispares políticas económicas han sido los causantes, porque esos mismos Estados a través del Consejo son los que han ido dilatando la imposición de sanciones a los Estados que han incumplido los objetivos de deuda y déficit. Tal vez esa sea la razón de que hoy se proponga un Fondo Monetario Europeo, como simple mecanismo de rescate, y en cambio no se plantee de verdad crear una institución económica que supervise las reformas económicas y la fiscalidad de forma centralizada, siendo vinculante para todos y cada uno de los Estados miembros de la Eurozona.

Debo admitir que el Tratado de Lisboa no permite grandes experimentaciones, aunque a pesar de ello (o precisamente por ello) se ha hecho un esfuerzo por buscar mecanismos que encajen en el marco de Lisboa. Sin ir más lejos, mañana lunes día 15, en la reunión del Eurogrupo, se presentarán tres propuestas para facilitar la recuperación de los países en situación crítica:
1) Un préstamo otorgado por los Estados de la Eurozona, como el que la UE concede a los Estados miembros que no tienen euro.
2) Una emisión de bonos de la UE garantizada por los países de la Eurozona.
3) Un aval sobre las emisiones de la deuda griega por parte de la Eurozona.

El objetivo de estos mecanismos es ofrecer como garantía los propios fondos de la Unión, lo que en realidad no supone regalar dinero a los incumplidores (o sea, a Grecia), sino facilitar al país endeudado la financiación de su deuda a un precio más barato, que el que tiene que pagar en el mercado financiero. De hecho, se da la circunstancia actual de que la UE tiene una clasificación AAA en el mercado de capitales, por lo que puede obtener los fondos a mejor precio, y después transferir los fondos a los Estados necesitados (esto ya se ha hecho con los préstamos back-to-back tras la adhesión de Hungría).

Curiosamente este mecanismo de rescates podría tener encaje en Lisboa, siempre que no se circunscribiera el mecanismo a los 16 países la Eurozona, que está regida por la famosa no-bailout clause (cláusula de no rescate) que impide que los Estados se rescaten entre sí o asuman deudas de otros.

Es previsible que en las próximas semanas se tomen decisiones a iniciativa de la Comisión Barroso II, que se ha mostrado muy interesada en dar cuerpo al gobierno económico, o cuanto menos a formalizar ese concepto tan gris del “rescate financiero” (que además tiene tintes intergubernamentales) siempre que los mecanismos sean compatibles con el Tratado de Lisboa, ya que nadie en Bruselas desea volver a revivir la pesadilla de la ratificación.

A pesar de todo, la complejidad del proceso a emprender se resarciría con el potencial del poder económico transnacional que supondría una unión monetaria y política, fuera de la subordinación a las restrictivas políticas estatales que hasta hoy han predominado.