lunes, 2 de noviembre de 2009

El alcance político de la Presidencia del Consejo de la UE


Como sabemos, España toma el relevo a Suecia en la presidencia de turno del Consejo, inaugurando la modalidad el Trío presidencial junto con Bélgica y Hungría. Representa la cuarta vez en su historia en que España ejerce la misma, ya que anteriormente lo hizo en 1989, 1995 y 2002.

Hasta ahora se han formulado distintas hipótesis con más o menos acierto sobre las oportunidades que dicha presidencia puede brindar a España. Si bien es cierto que esta presidencia es una función netamente comunitaria que en principio no conllevaría poder político alguno (con matices), también lo es que hay elementos que indican que ciertos Estados miembros tienden a maximizar sus intereses nacionales a través de las reuniones del Consejo. Desde mi punto de vista esta presidencia es más bien una suma de elementos supranacionales e intergubernamentales.

La dificultad de establecer un predominio de una de las tendencias sobre la otra estriba en que los análisis empíricos tienden a centrarse en los resultados arrojados para el país que preside el Consejo. En cambio el impacto de esas presidencias en la construcción institucional europea suele pasar bastante desapercibido, a pesar de que la literatura reconoce el avance de esta institución, desde sus inicios en que apenas desarrollaba una función administrativa y casi simbólica.

Recordemos que esta figura se instauró en 1951, como contrapeso tal vez al ímpetu supranacional que representaba una institución como la Comisión. Hoy en día y paradójicamente las propias presidencias del Consejo se han convertido también en motor de la integración. Retomando los orígenes, la figura presidencial se define ya en el Tratado CECA, art. 27, aunque en aquel entonces el período rotatorio duraba tres meses en lugar de los seis actuales, que se instauraron en 1958. En ese artículo además se definían los dos principios fundamentales de esta figura: la igualdad entre los Estados (procedente del derecho internacional público) y la representatividad. Por lo demás, teniendo en cuenta que en aquellos tiempos la CECA la formaban Seis estados, cada dieciocho meses caía la presidencia trimestral, lo que indirectamente contribuyó a la europeización de los Estados, por el despliegue que implica la organización.

Desde aquel entonces hemos pasado de una EU-ropa de Seis a una EU-ropa de Veintisiete, donde la diferencia entre estados pequeños y grandes se ha incrementado de una forma muy notable, lo que ha reavivado el antiguo debate sobre la representatividad, que es la razón que subyace en el mantenimiento de la rotación.

Estos debates son un clásico y así se explica la adopción de la conocida como troïka europea, en el Consejo de Londres en 1981; el objeto de la misma era la coordinación entre la presidencia en ejercicio, la saliente y la siguiente. Los estados grandes, en particular el eje franco-alemán han intentado en sucesivas ocasiones modificar el reglamento del Consejo a fin de dotarlo de mucha más estabilidad, y por ello han propuesto distintas medidas encaminadas a suprimir la rotación presidencial, y en ese sentido destaca la figura del presidente permanente durante dos años y medio, que por fin ha visto la luz en el Tratado de Lisboa.

El deseo de encontrar fórmulas presidenciales más estables es lo que explica la instauración en estos momentos del sistema de Trío presidencial, que tiene la pretensión de consagrar por fin una tradicional reivindicación comunitaria, que no es otra que la de dar continuidad a los trabajos del Consejo.

Aunque la gran novedad no es el Trío, sino que la presidencia del Consejo ha perdido su carácter único. Hasta ahora el Estado de turno ejercía la presidencia en todos los ámbitos de actividad de la UE y además a todos los niveles, incluido el Consejo de Ministros en sus distintas formaciones (recordemos que el Consejo de Ministros es el verdadero órgano de poder político). Cierto es que la troïka iba en esa línea, pero en el momento de su creación estuvo más orientada a la coordinación de la política exterior y defensa en el contexto de la guerra fría, hecho que explica precisamente el surgimiento de la figura del señor PESC (una suerte de alto representante de Exteriores), consagrado en Maastricht, que desde ese momento acompañaría al presidente de turno del Consejo, y más tarde trabajaría en plena asociación con la Comisión Europea.

Hoy en día el ejercicio de la presidencia es mucho más que una secretaría, y sin duda algo más que una oportunidad para condicionar la agenda política, se trata de un ejercicio simultáneo de integración y de europeización, en el que deben compatibilizarse los intereses de todos los actores implicados (Estados e instituciones comunitarias), lo que implica que el Estado que preside debe subordinar sus intereses y al mismo tiempo maximizar las oportunidades que el ejercicio de la propia presidencia implica, sobre todo en cuanto a agenda internacional.

Para mí el éxito de la presidencia del Consejo lo determinará el grado de flexibilidad de los actores para adaptarse a las circunstancias políticas, sociales y económicas tan cambiantes que en estos tiempos vivimos.