lunes, 26 de octubre de 2009

El impacto institucional de la cooperación transfronteriza en la UE

Analizando la proliferación y la implementación de la cooperación transfronteriza (CTF) en la Unión Europea, se puede llegar a la conclusión de que ésta constituye un caso paradigmático de los nuevos patrones de la policy-making en la UE, sobre todo de aquellos que se basan en los vínculos transnacionales tanto en la implementación como en el diseño político. Desde esta perspectiva, puede identificarse el papel específico que las Eurorregiones desempeñan como estructuras de gobernanza en la implementación de las políticas de cohesión. En este sentido empieza a cobrar relevancia el concepto de redes, dado que éstas son cruciales para explicar los resultados políticos en muchas áreas, y así en el caso de la UE las redes son mucho más relevantes por la hasta ahora evidente debilidad formal de su agencia ejecutiva, es decir la Comisión Europea. La institucionalización de la cooperación transfronteriza mediante las Eurorregiones se refiere a los indicios para entenderlas como instituciones que nacen en el contexto de la política comunitaria, y esa institucionalización puede atribuirse a la implementación de actividades a largo plazo por parte de la red política transeuropea. Todo ello forma un entramado de acciones que puede caracterizarse como entrepreneurship institucional.

La CTF iría íntimamente ligada al proceso de integración europea, debido a su estrecho vínculo con la política regional de la UE, ya que forma parte de la gobernanza multinivel y sus estructuras en las políticas públicas europeas, es decir allí donde los agentes locales, regionales, nacionales y supranacionales interactúan para conseguir objetivos políticos. El caso específico de las Eurorregiones tiene cierto arraigo y una notable tradición en Europa desde que se iniciara esta forma de cooperación entre Alemania y Holanda en 1958 (Euregio). Las Eurorregiones constituyen una colaboración más o menos institucionalizada entre autoridades subnacionales contiguas atravesando fronteras nacionales. El término puede referirse tanto a una unidad territorial como a una entidad organizativa.

Suelen estar articuladas mediante presidencia, consejo, grupos de trabajo por áreas y una secretaría, y desarrollan cuestiones administrativas que precisan de coordinación transfronteriza, como planificación espacial, transporte, externalidades medioambientales, e incluso política económica y social o mercado laboral. No obstante su dotación presupuestaria no suele exceder el 0,1 % del PIB de las zonas afectadas.

Aún así existe un gran potencial para este mecanismo, y en este sentido los factores supranacionales juegan un papel clave para favorecer el contexto adecuado. La viabilidad y el marco legal para el desarrollo de la CTF entre gobiernos no centrales se empezó a determinar en la Convención de Madrid, que promovió el Consejo de Europa. En la práctica, desde 1970 la UE ha sido el entorno que ha propiciado la proliferación de las CTF promovidas desde un nivel supranacional. Muchas de las iniciativas de CTF son elegibles para recibir apoyo en el ámbito de Interreg (lanzada por la Comisión en 1990), que es el programa sin duda con mayor incidencia en la financiación de las CTF hasta la fecha. Esto implica que las CTF financiadas deben adherirse estrictamente a la normativa europea, de modo que al final estas Eurorregiones acaban por convertirse en agentes de las políticas regionales transnacionales que promueve en el fondo la Comisión Europea. Es decir, son agentes en la política de cohesión, lo que implica que son agentes vertebradores de la Unión.

En este contexto la CTF en Europa debe seguir relacionándose analíticamente con la nueva política europea de redes, sin perder de vista que las Eurorregiones son un caso concreto de las oportunidades que se ofrecen a las autoridades locales o actores regionales para practicar la innovación institucional en el ámbito comunitario, en espera de que algún día lleguen mayores instrumentos jurídicos para su desarrollo. Actualmente hay casi 90 estructuras transfronterizas en el territorio de la Unión, y a día de hoy en España ya hay constituidas tres eurorregiones con Portugal (Euroace, Galicia-Norte Portugal y Duero-Douro) y una con Francia (Pirineos-Mediterráneo).