lunes, 21 de septiembre de 2009

¿Naciones sin estado o nuevas soberanías regionales?

El sistema internacional se ha dotado de un instrumento para reconocer sin hacerlo la existencia de comunidades nacionales en el interior de la actual articulación territorial de los Estados; se trata de la legislación relativa a las minorías. Una noción que se enfrenta a la dificultosa tarea de definir y que ha generado ya un sinfín de contradicciones. El Consejo de Europa presentó en 1995 la Convención Marco sobre los Derechos de las Minorías, aunque el Derecho Internacional sigue sin definir qué es minoría. Lo cierto es que minoría y pueblo no son sinónimos, y que la comunidad internacional se debate entre cómo preservar los derechos colectivos -los derechos de las minorías, no lo olvidemos, corresponden a los individuos que pertenecen al grupo- y seguir defendiendo la integridad territorial de los estados, pilar definidor de esa comunidad internacional

En un mundo globalizado donde proliferan las regiones mutuamente dependientes poco sentido tienen las luchas secesionistas. Más bien sea precisa una nueva configuración de la política internacional, en la que la concepción territorial no dependa de los Estados-nación, y se desmitifiquen los conceptos de soberanía y territorio, entendiendo el Estado como figura claramente trasnochada e insuficiente, cuando no lastre del desarrollo económico de ciertas regiones.

Dentro del territorio europeo encontramos un caso bastante paradigmático que presenta muchas peculiaridades, a pesar de su relativa insignificancia política. Me refiero a las islas Åland, una pequeña región finlandesa,que sirve de muestra para ver lo complicado que es el encaje de las soberanías dentro de la UE. Hay casos que nos dejan testimonio de que las soberanías ya no se fundamentan en el todo o nada, y como ejemplo estas islas, ubicadas en un estratégico archipiélago entre Suecia y Finlandia. Geográficamente Åland está formada por más de 6.500 islas e islotes y tiene apenas unos 27.000 habitantes; es una de las seis provincias con que cuenta la organización político-administrativa regional de la República de Finlandia desde la reforma de 1997. Tiene un alto grado de autonomía, por lo que las funciones del Gobierno Provincial difieren de las asignadas a otras provincias finlandesas. El Estatuto de Autonomía garantiza, entre otros, la posición predominante del idioma sueco en el territorio provincial.

Durante más de 20 años, y hasta la desaparición de la Sociedad de Naciones, la autonomía de Åland disfrutó del derecho a recurrir ante tribunales internacionales, siempre y cuando el Gobierno de Finlandia no implementase la Ley de Garantías o Autonomía. Hoy podemos decir que el Consejo Nórdico se erige como institución protectora de los derechos de las minorías, al reconocer como miembros activos a las Feroe, Groenlandia y Åland tanto en la Asamblea Parlamentaria como en el Consejo de Ministros.

Este archipiélago goza de una condición de espacio neutral u desmilitarizado, además de muchísimas competencias políticas exclusivas. Durante seis siglos estuvieron bajo la corona sueca, más de un siglo como parte del imperio ruso y finalmente como autonomía de Finlandia durante casi el último siglo, desde los acuerdos firmados en 1921. Por ello, sus ciudadanos conocen bien el significado de cambio, y entienden la autonomía no como aislamiento sino como adaptación, ya que gracias al gran nivel de autosuficiencia política se consigue equilibrar el cambio y la continuidad. Además algunos mandatarios de las islas reconocen que las competencias exclusivas que ejercen no serían tan eficaces si no mantuvieran un diálogo permanente con Finlandia. A tal efecto se ha creado la figura del gobernador (designado por la presidencia finlandesa y aprobado por la mayoría del parlamento alandés) que armoniza las relaciones financieras entre las dos capitales, Mariehamn y Helsinki.

No hay autonomía fiscal, sino un sistema de transferencias dependiente (estilo fondos de cohesión de la UE), y en la práctica sólo hay control financiero local sobre el gasto, no sobre los recursos, de este modo los poderes legislativos se ven en cierta forma vacíos de contenido, ya que no hay autonomía financiera real.
Aún así, funciona un sistema de negociación constante en cuestiones económicas con mecanismos para activar el diálogo en caso de tensiones. En la actualidad, la autonomía recibe un 0,45% de los ingresos por renta del Estado finlandés, que suele corresponder a la aportación de las islas al Estado, aunque en todo caso es suficiente para mantener una red de servicios sociales muy amplia.

Muchas delegaciones de regiones del mundo viajan a estas islas para buscar soluciones a sus conflictos, y desde allí destacan que jamás deben afrontarse estas tensiones desde le punto de vista de vencedores o vencidos, ni de súbditos o soberanos. La única forma de avanzar es la confianza mutua, estableciendo contactos en todos los niveles de la sociedad. En todo caso, este archipiélago es un ejemplo de que sí es posible trascender el Estado-nación y asumir la normalidad de las regiones autónomas como una vía para gestionar la soberanía.

El papel de Finlandia

Finlandia es un estado asimétrico, no es un estado federal, pero a pesar de la homogeneidad étnica, lingüística y religiosa, ha contado desde siempre con una política sobre minorías muy consistente. Así, la Constitución finlandesa reconoce a la comunidad suecófona no ya como una minoría, sino como un pueblo, de modo que la Carta Magna consagra a dos pueblos iguales con dos lenguas diferentes: finlandeses y suecos. Los suecos que viven en Finlandia no disponen de un estatuto de autonomía comparable con el de Åland, y a pesar de que hubieran podido ser tratados como una minoría, son considerados como un pueblo igual al finlandés.

La ley de autonomía de las Islas Åland fue considerada como una solución para un caso de protección de una minoría, la suecófona, habitante de las islas. Algo parecido ocurre con los samia, el pueblo indígena del norte de Escandinavia al que la Constitución finlandesa garantiza el derecho al mantenimiento y desarrollo de su lengua (tres lenguas samia son habladas en Finlandia), que dispone de un parlamento propio desde 1996, siendo uno de sus mandatos velar por la preservación de la cultura local.

El papel de la UE

La autonomía de las islas establece que el gobierno local es competente en las materias de política internacional que le afecten, y acoge las exenciones fiscales que Helsinki negoció con Bruselas (Protocolo Åland). Esta herramienta que se negoció en la adhesión le fue útil a Helsinki para forzar la adhesión de las Åland (que podía optar por quedar fuera como las Feroe) y para de paso asegurar la prosperidad económica del archipiélago. Otra de los logros importantes en la negociación fue la garantía para mantener el tráfico marítimo con el Duty Free, crucial para su economía.

Aún así, desde las propias islas muchas voces denuncian el predominio de los Estados en las decisiones en la UE . En el caso de Åland se da solución a un posible conflicto legal con el derecho al domicilio (adquirir una tierra o ejercer una actividad económica), que se considera como excepción en el propio Protocolo que mencionaba más arriba, donde también se exime a Åland de la unión aduanera.

Pero fíjense que si leemos atentamente nos damos cuenta de que estas excepciones contravienen claramente la unidad de mercado en la UE, o sea las cuatro libertades famosas (capital, mercancías, servicios y personas). ¿Qué salida legal se puede dar a esta situación o hasta cuándo podrá ser aceptada por el resto de Estados miembros?
Y seguimos con otro caso paradigmático, y es que desde el acceso de Finlandia a la UE, y principalmente desde 1995, los conflictos entre Helsinki y Åland sobre diferentes materias han crecido. La legislación comunitaria se ha impuesto sobre la legislación autonómica de las islas, aunque en este caso la región autónoma no dispone de medidas compensatorias, como parlamentarios o representantes en esos centros de decisión. Finlandia, por el contrario, vela por sus propios intereses, intereses que no coinciden siempre con los de las islas. El caso al que me refería es la caza de patos. La caza de esta especie es parte del legado cultural de las islas y es de competencia legislativa del gobierno alandés, aunque como pueden imaginar la legislación comunitaria en materia ecológica impide esta actividad. A pesar de que el Gobierno alandés ha negociado con Helsinki sobre esta materia y ha expresado su deseo de seguir manteniendo la competencia, finalmente se impone la competencia comunitaria (ya que además esto no estaba recogido en el Protocolo de cuando se negoció la adhesión). Aún así, y tratándose de una competencia fuga (leakage), desde la región al Estado, ninguna región comunitaria tiene posibilidades de excepcionalidad en materias de unidad de mercado o en competencias que exigen uniformidad en todo el territorio de la UE, como es el caso.

Hay reivindicaciones que están fuera de lugar, sean competencia estatal o regional, cuando el Derecho europeo es preeminente, cosa que particularmente apoyo por la gobernabilidad de la Unión. Además de la unidad de mercado y legislativa en las competencias delegadas a Bruselas, para hacerse valer, la UE precisa de cambios institucionales a otros sujetos que los Estados, empezando por legislaciones que promuevan la negociación entre actores de distintos niveles competenciales en la Unión.

Finlandia es un pequeño país, con unos niveles de alfabetización elevadísimos y una industria tecnológica puntera, incluso desde el punto de vista de la globalización es estudiado como una región-estado por sus características. Aún así puede presumir de haber resuelto pacíficamente los problemas con las minorías culturales, pero surgen algunas dudas, ¿hasta qué punto debe ser la función de una cámara parlamentaria velar por la preservación de una lengua minoritaria? ¿Qué tiene que decir una organización supranacional como la UE al respecto?

Pensemos que estas pequeñas regiones no tienen capacidad para convertirse en lo que Ohmae define como regiones-estado, ya que no suponen economías florecientes con capacidad propia para competir contra los estados-nación, por el contrario siguen siendo territorios definidos a partir de las fronteras de su estado-nación y que viven a su amparo, a diferencia de Hong Kong o incluso Catalunya, que sí poseerían la capacidad y la escala adecuada para ser regiones autosuficientes y competitivas.

Si la preservación de las tradicionales fronteras puede parecer anacrónica e incluso antinatural, es más, si en ocasiones el interés nacional supone un obstáculo para el desarrollo económico de ciertas regiones ¿tiene sentido crear una federación de estados europeos por ejemplo? ¿No produce la globalización una suerte de clonación de los ciudadanos en los cinco continentes? ¿No se están difuminando las identidades? O por el contrario, ¿es posible que la europeización de los territorios refuerce su propia identidad? Me quedo con esta última y paradójica pregunta para aportar elementos de reflexión en mi próximo artículo.