viernes, 19 de septiembre de 2008

A vueltas con el destino de la Unión Europea

Tengo un criterio sobre la ficción, la uso políticamente como punto de partida y como meta, nada más. No he renunciado a ser idealista, pero en política sólo se avanza a base de objetivos realistas. Y aunque creo que la fuerza de los hechos puede encaminarse hacia cualquier utopía, soy consciente de que cuando un partido político defiende postulados irrealizables deja de ser alternativa de gobierno y se convierte en otra cosa. Para ello sólo nos queda analizar la situación, plantear escenarios hipotéticos y acometer la reforma. La Unión Europea debería tender a la culminación de un proceso de desmantelamiento de fronteras del territorio europeo. Este proceso se ha realizado parcialmente, pero el potencial político que representa sigue lejos de ser explotado para beneficio de todos. Yo tengo el convencimiento de que la UE sólo nos será verdaderamente útil a todos los ciudadanos cuando sea una federación, aunque la tozuda realidad apunta de momento hacia un mercado integrado sin un gobierno político. Esta ambición es saludable, y plantearnos el futuro político de la UE es muy relevante cuando se ha dado carpetazo a una Constitución Europea que abría una puerta a la esperanza. La guinda del pastel fue el No irlandés el pasado mes de junio al Tratado de Lisboa. Estos dos hechos derriban esperanzas e incrementan la incertidumbre.

Lo procedente cuando pensamos en el futuro de la UE es plantearnos el grado de integración al que llegaremos. Vamos a entender por integración algo muy simple, el proceso mediante el cual todos los Estados miembros sin excepción adoptan las medidas tomadas en las instituciones comunitarias, es decir destacaré un aspecto numérico (deben ser todos) y un aspecto institucional (el proceso ordinario de toma de decisiones se basará en el "método comunitario", es decir lo establecido en los Tratados). Para valorar el posible grado de integración vamos a pensar en escenarios de futuro. Se me ocurren varios, el que va desde la no integración política actual hasta la unión política plena, pasando por la geometría variable (término acuñado precisamente en 1986 con la integración de España, cuando se instauró la famosa "Europa de dos velocidades", con la presencia de países nucleares con mayor capacidad de integración y periféricos con integración más lenta debido al desfase económico), es decir la integración incremental.

Al plantear escenarios de futuro los hay que vaticinan incluso la desaparición de la UE, y el regreso a las relaciones intergubernamentales entre Estados, aunque parece altamente improbable que todos los Estados miembros se muestren favorables a rescindir los Tratados. En buena lógica parece casi imposible que los Estados estén dispuestos a incurrir en los costes que supondría el cese del mercado único. Asumiendo que este imponderable no se producirá, pasamos a pensar en los distintos grados de integración, y aquí es donde hace aparición la flexibilidad, una eufemismo para referirse la Europa de varias velocidades (por ejemplo el mecanismo de cooperación reforzada, que permite pactos más profundos entre Estados al margen del resto, con lo que la integración deja de ser uniforme para todos); precisamente en la UEM (Unión Económica y Monetaria) tenemos el ejemplo más claro de este mecanismo (sólo 13 Estados pertenecen a la Eurozona, aunque hay varios candidatos en liza), y otro ejemplo típico es el Reino Unido que tiene una cláusula opt-out sobre la parte de política social del Tratado. Todo esto hace que los Estados no vayan mano a mano en la misma dirección ni a la misma velocidad y se creen problemas en las negociaciones en el Consejo.

No obstante, la política de mercado sí funciona mediante el método comunitario en todos los casos (sería inviable una política asimétrica en ese campo). Pero, y sin que sirva de precedente, quiero abrir una lanza en favor de la cooperación reforzada como herramienta para desbloquear ciertos procesos y para aumentar la posibilidad de integración aunque parezca paradójico. Imaginemos que los Estados miembros son incapaces de ponerse de acuerdo para establecer una agencia independiente sobre política energética comunitaria con poder regulatorio. En ese caso, podría existir una parte de Estados miembros dispuestos a entrar en cooperación reforzada y crear la agencia según los parámetros comunitarios (quedando fuera los Estados que lo desearan), obviamente esto no iría a favor de la integración inmediata, pero sí la reforzaría en el medio plazo, facilitando la incorporación posterior de otro Estados.

Es cierto que hasta ahora ha predominado el método comunitario, y las cooperaciones reforzadas son la excepción, y tal vez sea por eso por lo que siempre se ha trabajado sobre acuerdos de mínimos. Ya habéis visto que mi definición de la integración era muy limitada, sólo contemplaba el aspecto horizontal, pero uno de los aspectos que me apasiona es precisamente el de la integración vertical, la profundización de la UE política con un gobierno central europeo que asuma competencias.

Tiene mucho interés el análisis institucional porque ahora mismo la UE es algo muy complejo y peculiar, que reúne elementos supranacionales e intergubernamentales. Entre los primeros por supuesto el ordenamiento legal que se impone sobre los ordenamientos nacionales en TODOS los casos, y que está establecido junto con las instituciones democráticas (Parlamento, Comisión y Tribunal de Justicia). La toma de decisiones por la regla de mayoría es otro rasgo típico de supranacionalidad (ya que en los otros organismos internacionales funciona la unanimidad y el veto). Las políticas europeas se han basado en los famosos tres pilares (que previsiblemente pasarán a mejor vida tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa), el primero afectaba a lo comunitario (institucional), el segundo a la política exterior y de seguridad, y el tercero a la cooperación policial y justicia. En el segundo y tercer pilar las decisiones se toman por unanimidad, y entran más bien en el ámbito de del Derecho internacional clásico que de la legalidad comunitaria.

Seguir en el marco institucional actual sin mayor desarrollo de los Tratados supondría una parálisis total. No podemos permitírnoslo, así que voy a imaginar que los Tratados avanzan y se siguen reformando. Creo que debe ser así para: aumentar el poder de la UE, comunitarizando los pilares intergubernamentales que mencioné antes, y para dar nuevas competencias políticas a la UE. El Tratado de Lisboa de hecho ya comunitariza el tercer pilar y contempla la cooperación reforzada. Está por ver si Lisboa será por fin ratificado por los 27 (fue un retroceso con respecto a la Constitución, primero por renunciar a la propia palabra "constitución", segundo por volver a la terminología típica comunitaria "directivas, reglamentos..." en lugar de hablar de leyes, por substituir al que iba a ser Ministro de Exteriores de la UE por Alto Representante de Exteriores y Seguridad; pero hablamos de algo más que de símbolos). Es lamentable que un país como Irlanda diga No simplemente por no desear renunciar su influencia en el Consejo (es un mínimo ejemplo de hasta qué punto en las negociaciones comunitarias siguen teniendo un peso excesivo los intereses nacionales, pero esto da para una enciclopedia, y lo dejo para mejor ocasión). Lisboa eliminaba la unanimidad en muchísimas decisiones del Consejo, y aunque esto no se haya publicitado, lo cierto es que Lisboa contempla una importante reducción de la burocracia administrativa de la UE precisamente mediante el reparto delegado del poder. No está todo perdido, porque ahora hay escenarios de salida y no es descartable que el Tratado de Lisboa acabe siendo ratificado, aunque tampoco debemos descartar que el Tratado esté definitivamente muerto.

Si seguimos caminando hacia la integración, es de prever que en cada reforma del Tratado se irá eliminando la cooperación reforzada, es decir se tenderá a eliminar la geometría variable, y llegará un momento en que la única opción de avance posible sea la de la unión política. Hablar de unión política para muchos es todavía una provocación, lo cual me agrada, pero creo que el debate debe desdramatizarse, es decir analizarlo sin pasión y con absoluto rigor. Los sentimientos nacionalistas están fuera de lugar aquí. No se trata de eurofilia o eurofobia, se trata de utilidad, pero también de legitimidad. Por ello Sarkozy ha puesto tanto énfasis en la agenda política europea en la presidencia de turno francesa (él sabe muy bien de los riesgos de un retroceso en la integración).

Ocurra lo que ocurra con Lisboa (creo que acabará ratificándose) la unión política ya se está fraguando. ¿Ya hay unión política? Sí, la hay, sencillamente, aunque mínima, porque existe un reparto de poderes horizontal y vertical. El reparto horizontal se representa en la tradicional división de poderes de Montesquieu (ejecutivo = Comisión; legislativo = Parlamento Europeo; judicial = Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas), mientras que el reparto vertical contempla las competencias compartidas entre centro y periferia.

El debate de fondo tiene que ver exclusivamente con la concentración de poder en esos dos ejes. En el eje horizontal tenemos un sistema parlamentario, en el vertical podemos tener un gobierno centralizado o un gobierno descentralizado o federal. La UE debe tender a un modelo, creo que Delors hizo mucho por la UE federal, aunque la palabra federal ha sido maldita durante tanto tiempo en ámbitos comunitarios que al final Delors acuñó aquello de "un objeto político no identificado", es triste que uno de los hombres que más hizo por la federación europea acabara aspirando a que fuéramos un OVNI de la política, aún así hay un alma federal en la UE, que se representa en parte en el Parlamento (donde tiende a desaparecer la unanimidad), institución en la que debería en su momento recaer la elección de la Comisión. Y en cuanto al reparto vertical, sólo tiene sentido que las competencias que ahora son compartidas pasen a ser exclusivas, o bien de los Estados miembros o bien de la UE (modelo federal estadounidense).

Hablando de competencias es procedente pensar si su delegación a la UE mejora la unión política, punto en el que también hay controversia teórica. Hasta ahora la norma general ha sido delegar a la UE las competencias que los Estados no pueden gestionar a nivel nacional, aunque los Estados siguen siendo reticentes a delegar aquello que afecta a su soberanía (política exterior y fiscal), porque juzgan muy alto el coste de la delegación, no es así en el caso de la política de competencia en el mercado. Hablamos por tanto de costes de oportunidad como mecanismo clave en la cesión de competencias.

Además del debate sobre la unión política que queremos está el nada menor asunto de las ampliaciones, es decir la delimitación de fronteras externas en la UE. Es probable que a mayor número de estados menor sea el grado de integración posible. ¿Se incrementarán los costes de transacción (es decir el tiempo y el coste para tomar decisiones al aumentar los miembros)? No hay evidencia teórica de que sea así, y hay autores que demuestran empíricamente que se incrementa la velocidad de toma de decisiones al aumentar los miembros. Al definir las fronteras definimos también la integración, pues obviamente la posibilidad de integrar a Turquía (además de un gran error un riesgo que no deberíamos asumir) implicaría un retroceso en la integración, ya que seguramente este país tan distante cultural y políticamente (incluso extremista) dificultaría la toma de decisiones, y las negociaciones tendrían un coste elevado. Es obvio también que las disparidades se van reduciendo, los Estados que se adhieren asumen el acervo comunitario y deben hacer transformaciones profundas en sus estructuras económicas y sociales, y se genera así afortunadamente una progresiva convergencia de intereses que incluso puede llegar a superar la ausencia de una "demos" común europea. Es obvio que la europeización causa un efecto benéfico en las naciones.

Ahora mismo hay dos grupos de países, los candidatos ya en negociaciones: Turquía, Croacia y Macedonia; y los candidatos potenciales: Albania, Bosnia-Herzegovina, Serbia y Montenegro, a los que les faltan ciertos requisitos previos para ascender en el escalafón.

Turquía es claramente un punto de conflicto, sin ir más lejos Sarkzoy ha propuesto una "Unión Mediterránea" (en relaciones especiales con la UE) como alternativa a su acceso a la UE, no contemplando esta segunda opción. En cuanto a los demás, parece improbable que vuelvan a producirse ampliaciones simultáneas, debido a las disparidades, y por ello el calendario se plantea a largo plazo, siendo el que más posibilidades tiene de integrarse antes de 10 años Croacia.

A modo de conclusión, aunque sin concluir nada porque no he hablado de la UE que a mí me gustaría "construir" (no soy constructivista, pero creo que la UE es el ejemplo patente de que el diseño institucional puede tener sentido, no se trata de arrogancia, sino de una integración progresiva que aumenta por la confluencia de intereses y por algo que tal vez se nos escapa a todos, ese alma federal que subyace en ciertas decisiones), debo decir que por lo pronto para poder plantearnos hacia qué escenario vamos hay que analizar a fondo las variables que he ido apuntando aquí y el peso de cada una en la integración. Es evidente que la última ampliación y las posibles futuras ampliaciones configurarán una Unión Europea diversa, en la que - si bien se difuminarán - permanecerán diferencias entre la UE-15 y el resto de países, no sólo por las distintas trayectorias culturales y económicas, sino por la variable política (en algunos de estos países existen partidos políticos radicales que tienen cierto peso y pueden llegar a radicalizar las posiciones de los gobiernos), esto implicaría que la heterogeneidad sería una variable contraria a la integración.

Si el Tratado de Lisboa entra por fin en vigor, si llega a implementarse, la UE dispondrá de una nueva área de Libertad y Justicia, cuyo desarrollo se prevé lento debido a las medidas de control implantadas por los Estados miembros, pero si no llega a implementarse, la UE continuará poniendo en práctica políticas comunitarias, debilitada institucionalmente, pero forzada por la tozuda realidad de la globalización a buscar mecanismos de integración. Creo que el tiempo me dará la razón y la fuerza de los hechos nos empujará a una UE federal, sólo está por ver cómo se delimitan las fronteras externas e internas y si somos capaces de ponernos de acuerdo. Es nuestro gran reto político para el futuro.


¿Por qué una UE federal?

Como ya saben mis lectores, aspiro a ver unos Estados Unidos de Europa, y más que por razones sentimentales, también como camino para sentirme más ciudadana y más libre, probablemente tengan mucho peso las razones de eficacia. En mi anterior artículo hablaba del miedo que sienten las personas a la libertad, esa reflexión me es muy útil, porque una de las razones de la crisis institucional de la UE tiene que ver con el miedo, el voto negativo a los tratados refleja la desconfianza del ciudadano en momento de crisis económica, para algunos es miedo a que la UE haga desaparecer los sistemas de protección social, en cambio para otros es el temor a un exceso de intervencionismo.

La regulación es tediosa (el ejemplo típico es la normativa que estipula el tamaño y la forma de una jaula), y aunque parezca que no facilita las cosas, en realidad esa minuciosidad es la que está garantizando la igualdad absoluta de condiciones para competir a todos los empresarios europeos, independientemente de donde esté su planta de producción (el Tribunal Europeo es ejemplar en el cumplimiento de las garantías de igualdad de competencia y los derechos de los consumidores; tanto que si existiera un organismo así a escala global me atrevo a vaticinar que los chinos dejarían de ser competidores tan peligrosos). Es indiscutible que la dimensión del mercado único y libre, con los derechos del consumidor y la igualdad de competencia garantizados, no tiene parangón en el mundo. Cabe insistir, porque eso los europeos ya lo dan por sentado, y no es un asunto nada menor.

El estancamiento en la UE procede de los intereses nacionales, de los líderes estatales obsesionados en preservar su poder (decisiones en el Consejo que en ocasiones se visibilizan como el triunfo del país A sobre el país E), el culpar a Bruselas de los fracasos y el colgarse las medallas de los éxitos. Todo ello ha opacado la eficacia del sistema institucional europeo, que existe y es notable.

El sistema funcionalista implantado por los padres fundadores, Monnet y Schumann, ya predecía estos conflictos futuros, por ello se inició el proceso con una integración de carácter técnico que no implicara graves diferencias (el mercado único del carbón y del acero), pero la fuerza de la necesidad ha superado esa lógica y ha logrado, con alguna lágrima por el camino, crear el sistema institucional que conocemos.

Estas instituciones han proporcionado beneficios objetivos, pero en los momentos de crisis económica los Estados han tendido hasta ahora a replegarse, en detrimento del proyecto común. La solución pasa por iniciar una fase cooperativa bajo un mínimo común denominador (digo mínimo solamente porque cada Estado tiene un régimen fiscal distinto y unas prioridades distintas y esto parece inmodificable a corto plazo), aún así estableciendo objetivos de prosperidad convergentes. El sistema actual del gobierno económico se fundamenta en sistemas de recomendación tipo MAC (Método Abierto de Coordinación), en el que los Estados intercambian impresiones sobre sus políticas económicas, simple recomendación, nunca imposición, de ahí mi énfasis en los pactos mínimos.

Si parece complicado alcanzar un gobierno económico europeo (con fiscalidad propia y presupuesto), pocos cuestionan la necesidad de una política de seguridad común, que se trata como un bien público común europeo ¿no justificaría esa política en sí misma la existencia de un gobierno europeo? Imaginad el ahorro económico que supondría desmantelar las embajadas repartidas por el mundo multiplicadas por cada uno de los 27 Estados y reducirlas a una sola. Imaginad la fuerza que cobraríamos como agente negociador y competidor frente a China o los Estados Unidos. Es obvio que una de las razones para la existencia de los Estados es la defensa frente a un enemigo común, elemento que a mi juicio debe prevalecer sobre la supuesta falta de representatividad que alegan los que se oponen a este proyecto.

Comprendido el beneficio de la solución cooperativa, podemos extender este modelo más allá del mercado único (donde tenemos ya un federalismo cooperativo de facto) a la creación de un marco político estable europeo, con representación bicameral. El Parlamento como cámara representativa del ciudadano (y partidos políticos transnacionales, para que la UE deje de concebirse en clave nacional), y un Senado como cámara de intereses territoriales, con mecanismo de codecisión.

¿Una nación europea? Tal vez. Para los contractualistas franceses como Rousseau las naciones son una creación natural, los individuos pertenecen a una nación por nacimiento y no pueden hacer nada por cambiarlo, creen en las señas de identidad, en el famoso "We the people". Para los pensadores que siguen esa línea, la creación de la identidad Europea es deleznable y absurda. Curiosamente, nuestro pensador Ortega y Gasset ya criticaba esta visión historicista, y se negaba a que el pasado jugara un papel determinista sobre el futuro.

Mi apuesta no va tanto a "diseñar" una nación europea sino a poner en común intereses mutuos, si un ciudadano percibe que la UE puede hacer muchas cosas por él, él estará más dispuesto a trabajar por esa Unión, de modo que la ausencia del sentimiento de pertenencia al que muchos achacan a los fracasos constitucionales sería por fin superada. No es fácil, corresponde a todos los ciudadanos europeos desearlo, siendo conscientes de que no hay fatalidad que condene al fracaso este gran proyecto, porque desde 1957 se han conseguido avances impensables entonces, un área de prosperidad económica y una moneda única.

Recuerdo que, cuando en el año 2002 se empezaba a preparar la Convención Constitucional a la americana (emulando a la de la fundación de los EE.UU.), los líderes europeos redactaron un texto con sus líneas maestras para la que debía ser la Constitución Europea. Leí ese texto, y estaba dominado por un agradable tono federalizante, como deja entrever esta frase: "Hoy, los Estados nación han perdido individualmente su capacidad para asegurar la paz, la seguridad exterior e interior, la prosperidad y el crecimiento en un mundo globalizado. (....) En muchos casos, tendremos sólo una alternativa: reforzarnos como grupo o quedar solos y marginalizados". Nos podemos remontar también a los líderes democristianos de la posguerra mundial, que siempre apostaron por un modelo federal para Europa. ¿Por qué esa insistencia? Seguramente porque Europa es débil, es pobre en recursos naturales, y porque ha habido un desplazamiento del papel de Europa en el mundo. Hemos perdido relevancia geopolítica en favor de los Estados Unidos y, tal vez más grave es la pérdida de capacidad de competir, el quedarnos atrás en la revolución tecnológica con países emergentes alcanzando la máxima capacidad competitiva.

A veces leo la prensa y me planteo esta simple pregunta ¿Qué hacen las ciudades europeas compitiendo entre sí, gastando millones de euros en publicidad y lobbying, para atraer sedes de agencias y organismos europeos, cuando todo ese gasto y ese tiempo sería evitable? Esto no sucede en EE.UU. en que un organismo federal decide dónde se ubican las agencias estatales y las inversiones nacionales en función de intereses estratégicos comunes a toda la nación. Un ejemplo tan sencillo muestra como, desde el punto de vista de costes y eficiencia, un gobierno federal facilita la consecución de decisiones políticas globales y encaminadas al interés global.

Y a los que se quejan de los euroburócratas o de la élite que dirije los destinos de la UE desde Bruselas, sólo cabe decirles que la marcha atrás sería mucho más costosa, debilitaría a las viejas naciones europeas y sería el fracaso más estrepitoso de la historia de Europa. La opción está ahora entre el estancamiento (status quo) o el avance. La indefinición actual equivale a ineficacia y parasitismo, la definición de los niveles de gobierno equivale a asunción de responsabilidades, por poner un ejemplo sencillo, si el nivel 1 de gobierno federal hipotético fuera la UE y éste comete un error, éste paga por su error en el proceso electoral correspondiente, si el nivel 3 corresponde al gobierno local otro tanto, y ¿a quién corresponde el nivel 2? esta pregunta es muy procedente porque no parece obvio dar por sentado que el nivel 2 deban ocuparlo los gobiernos estatales.

En una Europa cada vez más regionalizada o con niveles de gobierno descentralizados, ¿no deberían ocupar ese nivel 2 los gobiernos regionales o federales con competencias? ¿Es el fin de la nación Estado? Muy probablemente, lo queramos o no, todo es cuestión de tiempo, paciencia y sobre todo, de necesidad.