domingo, 6 de abril de 2008

Cómo construir una Europa Federal


Conocemos bien la estrategia de Jean Monnet y todo lo que estaba implícito en la Declaración de Schuman, encaminada a crear solidaridades de hecho para hacer avanzar la integración. Sabemos de la idea de Monnet de ir construyendo Europa gradualmente, de acuerdo con la fuerza de las necesidades, que irían forzando la integración como una necesidad. Ésta teoría encuentra su reflejo en el ámbito académico en el pensamiento funcionalista, y en este ámbito teórico el funcionalista Ernst Haas sentará las bases de cómo se construyen entidades supranacionales a partir de solidaridades de hecho. No obstante la Declaración de Schuman tiene elementos claramente federales, algo que explico en mis posts sobre la historia de la UE, y que vieron un reflejo luego en las estrategias de los federalistas europeos, como Spinelli o incluso Delors.

Además de los muchos argumentos expuestos en mi visión histórica de la construcción europea, me parece interesante aportar al debate la visión española, y en este sentido puede aportar luz la reflexión que hizo hace casi un siglo José Ortega y Gasset, quien advertía de un hecho que debía conducir a la creación de una nación europea: por un lado que los pueblos europeos han convivido siempre juntos con un grado elevado de interdependencia, y por otro que esta interdependencia produce la existencia de un poder público europeo, o la necesidad de concertar las decisiones.

Siguiendo la tesis de Ortega hablar de soberanías nacionales carece de sentido, y por ello él preconizaba la creación de un ente que encarnara ese poder público europeo: los Estados Unidos de Europa. La lógica de la interdependencia ha sido en realidad el motor del pensamiento europeísta desde hace casi un siglo. Los grandes europeístas han observado sistemáticamente la mutua dependencia entre los estados europeos y han creído que potenciando esta fuerza se puede avanzar hacia un mayor grado de cooperación.

La Unión Económica y Monetaria es la gran culminación de la cesión de soberanía en forma cooperativa entre los Estados miembros. No obstante, desde hace años vienen registrándose críticas hacia la legitimidad de las decisiones a nivel europeo, hay un cierto déficit democrático, un problema de representatividad del poder público representado por las instituciones de Bruselas. Sinceramente yo, como ciudadana europea, no siento un control directo sobre la toma de decisiones en Bruselas y Estrasburgo.

Existe una asimetría en la percepción de la legitimidad de las instituciones nacionales y las europeas, y así sería complicado identificar una opinión pública europea, existiendo más bien una pluralidad de opiniones nacionales, o sea intergubernamentalismo puro y duro.

Reconozcámoslo, aunque ha habido avances hacia un federalismo, sobre todo en la política económica, el sistema por el que el poder público europeo toma decisiones no es a través de un debate único entre europeos que transmite sus resultados a un gobierno europeo, sino un conjunto de 27 debates que transmiten sus preferencias a los distintos gobiernos y representantes, quienes a su vez intentan conciliarlas a nivel europeo mediante la negociación intergubernamental. Pero, a diferencia de las negociaciones que se pueden llevar a nivel nacional en un parlamento entre grupos políticos, las negociaciones europeas no son vigiladas por la opinión pública.

A diferencia del nacional, donde la clave es la búsqueda del interés general, el contexto intergubernamental es percibido como un juego de suma cero donde los gobiernos luchan por sus propias preferencias. Este sería por ejemplo el famoso mercadeo al que aludo cuando hablo de las negociaciones presupuestarias en el Consejo.

Contrariamente a lo que profetizaba Ortega no existe un genuino poder público europeo, ni un interés público europeo. La cuestión es que por ahora Europa no es un Estado-nación. Lo cierto es que históricamente la nación ha sido el corazón del Estado, ha sido el soporte sobre el que se asienta cualquier Estado y se percibe como un ente orgánico unido por las fuerzas de la historia en un destino común. Los siglos de historia, la lengua o la tradición parecen tener un peso excesivo, esas señas comunes de la nación dan a las personas un sentido de pertenencia, de este modo mucha gente considera que Europa no es una nación y por lo tanto cualquier producto político será un producto ilegítimo. Europa ha sufrido guerras comunes y se caracteriza por una diversidad cultural y lingüística, no existe una auténtica demos. Ortega criticaba esta visión nacionalista e historicista.

A mi entender el pasado no debe jugar un papel determinista y debemos proyectar hacia futuro. El problema de la tesis nacionalista es, como apuntaba Ortega, que tiene a la historia en su contra. Normalmente los Estados preceden a la existencia de las naciones en sentido nacionalista. La historia, lengua y cultura común vienen a posteriori de la creación de una entidad estatal y no la preceden. Ortega observaba que de haberse apoyado en el pasado, Francia, Alemania e Inglaterra no habrían surgido como Estados.

La historia sin embargo muestra que las naciones nacen y mueren en situaciones concretas que en general son más o menos sistematizables. Ortega defendía que lo fundamental para una nación era la voluntad de hacer algo juntos. No lo que fuimos en el pasado, sino lo que vamos a hacer mañana juntos nos reúne en Estado. Es el proyecto sugestivo de vida en común, el programa nacional el que debe tener sentido. Ésta es también la perspectiva de la ciencia política moderna para la que los Estados no son entidades espirituales de carácter psicohistórico, sino mecanismos centralizados de provisión de bienes públicos y de organización de la vida en común.

El mundo contemporáneo presenta una paradoja. Mientras que la conciencia nacional desparece en todos los lugares del mundo y a menudo se fragmenta, los Estados modernos continúan ejerciendo el poder. Esto sugiere que existen fuerzas distintas de la conciencia nacional que mantienen unidos a los Estados. Por otro lado, desde el punto de vista del individualismo metodológico, la nación no es una entidad espiritual con vida propia, sino sólo un conjunto de individuos con intereses personales y privados. La democracia no es una forma trascendente de vida en común, sino una forma de agregar preferencias potencialmente en conflicto. Las naciones son actores colectivos, se forman por accidentes históricos y una vez formadas tienden a consolidarse en un equilibrio de intereses. Pero, estos accidentes históricos no son naturales, sino el producto de acciones de individuos que como todos los demás maximizadores de utilidad, responden a incentivos.

El institucionalismo histórico, y Douglass North en concreto, explicaba las instituciones como mecanismo de cooperación que una vez creados podían perpetuarse a lo largo de la historia a pesar de ser subóptimos en su forma, pero cuando el coste de progresar hacia un nuevo equilibrio es menor que el de mantenerse en el actual, se produce un cambio institucional.

Mi idea es que las instituciones son importantes, y que el cambio hacia una Europa Federal debe realizarse institucionalmente. Si somos capaces de entender qué incentivos deben coincidir o estar alineados para que surja este equilibrio podemos crear y hacer desaparecer naciones. Es cierto que los costes de moverse de un equilibrio nacional (el status quo) a otro pueden ser costosos, pero no es imposible y debe tenerse en cuenta los beneficios a largo plazo.

La UE carece de legitimidad, y esto es debido en parte a que los ciudadanos no participan -no sólo en términos de voto, sino también de vigilancia a través de los medios de comunicación, de debate público, etc.- en el proceso político y por esa razón lo perciben de forma ilegítima. La baja participación puede explicarse por la lógica de la satisfacción de preferencias. Desde el punto de vista nivel individual, dadas unas preferencias y unos recursos, es racional no participar por:

a) la falta de intereses comunes a nivel europeo. La UE trata de asuntos como regulación, política comercial donde el consenso es más o menos amplio. El presupuesto europeo es relativamente pequeño y por lo tanto la UE tiene una capacidad redistributiva muy débil. Esto hace que participar a nivel europeo tenga unos réditos muy débiles;

b) los costes de participación son altos. En la medida en que la cultura política (entendida como la existencia de una lengua común, unos ejes de confrontación, etc…) es algo que reduce los costes de la participación, y que la cultura política europea es distinta de la que los ciudadanos conocen, participar es complicado. El ciudadano europeo está acostumbrado a sus temas de debate nacionales en sus instituciones nacionales. Esta cultura política se forma a través de los medios de comunicación y el sistema educativo. En la medida en que el esquema institucional europeo es muy distinto del nacional, que los temas de debate difieren, que no existe una lengua común ni unos medios de comunicación comunes, participar es individualmente costoso para el ciudadano europeo;

c) los recursos de legitimación de la unión son débiles en los espacios públicos nacionales. Los políticos nacionales vienen usando la UE como chivo expiatorio desde hace treinta años para justificar sus propios fracasos políticos. Sin embargo, dado que las instituciones no pueden justificarse (haciendo declaraciones, esgrimiendo una legitimidad democrática) esto reduce la capacidad de legitimación de la Unión. Este es el famoso comportamiento parasitario en que un nivel de gobierno culpa al otro de los fracasos.

Si los réditos son débiles y los costes son altos, el resultado es previsible: la participación será baja y la legitimidad también. Sin embargo, bajo la óptica institucionalista, ninguno de estos factores (los costes y los beneficios de la participación) son una fatalidad.

Ya que somos capaces de explicar su origen, podemos pensar las condiciones bajo las cuáles serían distintos: reduciendo los costes de participación, aumentando lo réditos e incrementando los recursos de legitimación de la UE.

1. Aumentar los beneficios de la participación: la primera forma de progresar hacia la construcción de los Estados Unidos de Europa es aumentar las competencias de la UE. Cuando los ciudadanos empiecen a entender que sus empleos, su nivel de renta y su bienestar dependen en buena medida de las instituciones europeas, comenzarán a interesarse por el debate a nivel europeo. Esto aumentará la participación que a su vez aumentará la legitimidad.

2. Reducir los costes de la participación: aumentar los réditos de la participación para el ciudadano no sirve de nada si no se le dota de capacidades para entender el proceso político europeo. Un aumento de competencias debe ir acompañado de un aumento de la legitimidad. Una primera medida sería simplificar el funcionamiento de las instituciones europeas. Una segunda medida sería el fomento de una cultura política europea, es fundamental que en la educación se enseñe el funcionamiento de las instituciones, asimismo en los espacios de debate nacionales deberían tratarse temas europeos (en los parlamentos nacionales debatir las comunicaciones europeas, por ejemplo). Una tercera medida que se me ocurre (aunque sea políticamente incorrecto decirlo) es fomentar una lengua común, que en el caso de Europa, debería tratarse indudablemente del inglés.

Todo esto propiciaría que los europeos llevaran a cabo un proceso de decisión político único a nivel europeo, con unos medios de comunicación comunes y un Parlamento común.

3. Aumentar los recursos de legitimación de las instituciones europeas: las instituciones europeas deben ser capaces de legitimar su acción. Permitir a los miembros de las instituciones, por ejemplo, comparecer ante los parlamentos nacionales para justificarse a nivel nacional. Obligar a debatir las decisiones europeas en el entorno nacional reduciría la indefensión de la Unión ante las oligarquías políticas nacionales ya que les otorgaría una capacidad de defensa. En este sentido, sería deseable incrementar los vínculos entre los parlamentarios nacionales y los parlamentarios europeos. Volviendo al anterior hilo argumental, lo que caracteriza a un equilibrio de Nash, como lo es un equilibrio institucional, es el hecho de que está sostenido por las expectativas de la acción de los individuos.

Las instituciones se adaptan las unas a las otras y se autorrefuerzan. Una de las razones por las que la UE ha fracasado en su intento de aumentar su legitimidad es que sólo ha intentado hacerlo mediante la reducción de los costes de la participación.

Se ha aumentado la transparencia y simplificado el proceso de decisión a nivel europeo y sin embargo la UE sigue siendo impopular (fracaso en los referenda constitucionales en Francia y Holanda). El problema es que se han obviado las dos medidas: aumentar los recursos de legitimación de las instituciones e incrementar el beneficio de participar. Sólo combinando las sinergias de estos aspectos es posible continuar construyendo Europa como genuino proyecto nacional.

El institucionalismo histórico nos da también algunas pistas para la forma y el ritmo en que debe hacerse este proceso. Mientras que aumentar las competencias de la UE o reforzar los recursos de legitimación de las autoridades europeas es sólo una cuestión legislativa, empezar a adaptar nuestro sistema educativo a la forja de una cultura política europea, enseñar una lengua común, una historia y un conjunto de tópicos políticos comunes hasta que esto se transforme en una único cultura europea, es un proceso lento y relativamente largo. Antes de todo ello, se hacen necesarias medidas políticas, combinar un aumento de competencias, y crear los incentivos para esa cesión de poderes.

Los mecanismos de ingeniería institucional pueden y deben modificar la situación. Los federalistas debemos esforzarnos por militar a favor de los Estados Unidos de Europa, como ya hicieran los federalistas americanos, recurriendo a mecanismos institucionales, constitucionales, y empujando a la reforma en todas las direcciones, de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.