lunes, 10 de marzo de 2008

Parte V. Historia de la UE desde un enfoque distinto.


A principios de los noventa se visibilizó en numerosas ocasiones que existían doce perspectivas nacionales, doce culturas y tradiciones políticas distintas, y en ocasiones incluso se evidenciaron enfrentamientos entre los gobiernos nacionales, a pesar de los intentos de Delors y Kohl por construir una entidad más federal que intergubernamental. Al aceptar la moneda única los alemanes estaban renunciando a la fortaleza del marco en el sistema, pero Kohl comprendió que la unión política acabaría compensándoles la pérdida, en cambio Mitterrand al final dejó traslucir su centralismo lleno de prejuicios y su aversión a ceder poder a los representantes electos del Parlamento Europeo, así como a los comisarios. En global, a principios de los noventa, Alemania estaba junto a Italia, España y Benelux en la voluntad de construir la unión política, mientras que Reino Unido se movía entre la tibieza y la hostilidad (Thatcher se inclinaba por la política de equilibrio de poderes a la vieja usanza y era contraria a la unión política), y Francia sólo apostaba por la UEM, sin implicaciones políticas. La suma de las posturas de España, Italia, Alemania e incluso Francia era vista por Thatcher como una amenaza en el sentido de que las fuerzas federalistas estaban ganando terreno en la Comisión.
A pesar de ello, cuando se aprobó el Tratado de la Unión Europea en 1993 en Maastricht, el contexto fue muy distinto al de la aprobación del Acta Única Europea en 1987. De entrada en las CIG previas, el primer ministro británico Major, mostró la misma aversión a cualquier referencia al federalismo, si bien sí permitió que se hiciera referencia a una “Unión cada vez mayor”. Por lo visto, y según afirma Burgess, el federalismo no tiene las mismas implicaciones para la Europa continental que para los británicos, pues en la primera se entiende como una unión política descentralizada, mientras que para los segundos implica un control centralizado del sistema.
En resumen el TUE establecía una Unión Europea, basada en la CE existente, junto con dos nuevas armas intergubernamentales: cooperación en política exterior y de seguridad, y asuntos interiores y justicia, ámbitos no contemplados en el Tratado de Roma inicial. El tratado de Maastricht se representa a menudo como un templo griego: un pilar comunitario vertical visible, junto con dos pilares intergubernamentales unidos cada uno de ellos por una estructura horizontal común de instituciones, con competencias variables. Una de las críticas vertidas sobre este tratado fue la ausencia de simetría, algo que muchos consideraron tan imposible de conseguir como irreal, es decir la asimetría reflejaba la realidad de la dura negociación entre gobiernos. El compromiso no conduce a la simetría, y en realidad el poner la simetría como meta hubiera implicado la no aprobación de ningún tratado, y se prefirió un consenso, por muy frágil que fuese. El TUE refleja pues las preferencias políticas nacionales, pero a su vez permite la expansión del acervo comunitario
De todos modos existe una línea de continuidad entre el AUE y el TUE, en la que se mezclan estrategias federales con concepciones intergubernamentales.
A mediados de los noventa Europa experimentó otra crisis económica, mostrando debilidad competitiva y un mayor desempleo. Alemania estaba sumida en su proceso unificador, el Reino Unido pendiente de su estrategia nacional para la recuperación económica, sin definirse sobre su ingreso en la UEM, y Francia realizando reformas estructurales para cumplir los criterios de convergencia de la UEM, asimismo había crisis en las negociaciones GATT entre la UE y EE.UU., deteriorando la relación entre estas dos naciones, ya dañada por el conflicto de Bosnia.
Algunos cambios institucionales importantes de ese momento fueron la creación del Comité de las Regiones con sede en Bruselas, dando a los gobiernos subnacionales una voz directa en la toma de decisiones, y el reforzamiento del BEI, junto con la adhesión de nuevos países del norte y del este, algo que trajo a la primera línea de debate la dicotomía entre ampliación y profundización. En esos momentos fue cuando surgió una terminología que nos es a todos familiar y peculiar del entorno europeo: geometría variable , Europa de varias velocidades, Europa a la carta, etc. En realidad todo esto no era más que retórica vacía que en el fondo resultaba reconfortante para los intergubernamentalistas, pero que preocupó a los gobiernos de España e Italia entre otros, pues se temía que se creara un nuevo eje de países que dominarían la integración, relegando a otros.
La concreción del Mercado Único para 1992, despertó un gran interés académico por la CE, constituyendo para muchos el punto crítico entre el estancamiento y el dinamismo, el paso de la política de integración a la política de regulación.
La tercera Comisión presidida por Delors finalizó en 1994, y en 1995 fue elegido Santer, quien se centró más en la consolidación que en la innovación. El deseo de los federalistas era que el segundo y tercer pilar se integraran con el primero, formando parte así del acervo comunitario y quedando dentro de los procesos democráticos de la Comisión, el PE y el TJCE, aunque en el fondo se habrían conformado con un mayor papel de la Comisión y un uso extendido de la mayoría cualificada.
En cuanto al Tratado de Ámsterdam, este en realidad resultó un laberinto institucional, redactado además con un lenguaje bastante opaco, introduciendo principios de flexibilidad que en realidad habían dejado políticas comunitarias claves en manos de los Estados miembros. El problema es que la aprobación del Tratado de Ámsterdam en 1997 no implicó lo que se esperaba tras el TUE de 1992. Esto para algunos, como Moravcsik , venía a demostrar de nuevo que las naciones no estaban de acuerdo con el objetivo de dotar de mayor poder a las instituciones comunitarias, si bien todos reconocieron que la propia flexibilidad aportada por el TA suponía la posibilidad de entrar en una nueva fase más pragmática que podía derivar en un proceso constitucional. Tanto los intergubernamentalistas como los federalistas coincidieron en que en definitiva el Tratado de Ámsterdam implicaba que los EM avanzaban hacia instituciones centralizadas federales en algunas áreas .
El mismo 1997 se presentó la Agenda 2000, de la que se hablará más adelante y que tuvo mucho que ver con las múltiples solicitudes de adhesión a la Unión. Por otro lado, en 1998 en un Consejo extraordinario se concluyó que solamente once de los quince miembros cumplían los requisitos para adoptar la moneda única. Posteriormente se realizó la CIG de Niza, en la que se redactó un nuevo Tratado.
De hecho las deficiencias detectadas en el método comunitario se reflejaron inicialmente en el Tratado de Niza de diciembre de 2000, donde se planteaban reformas en ese sentido, cambiando la composición de la Comisión, la aplicación del cálculo de mayoría cualificada en el Consejo y la supresión de la unanimidad en algunas decisiones, permitiendo el voto por mayoría cualificada en algunas áreas, aunque en otras como la política fiscal fue imposible establecerla, y continuó la unanimidad, debido a la oposición sobre todo de Reino Unido, defendiendo por tanto la continuidad del veto; se consiguió cambiar el criterio del Colegio de Comisarios de cara a la ampliación, garantizando que el número de comisarios siempre sería inferior al de Estados miembros, de modo que estos se elegirían por rotación, garantizando que en algún momento todos los países tuvieran un comisario de su nacionalidad. Desde 2004 el Colegio de Comisarios se compone de 25 miembros, que toman decisiones por mayoría. En cuanto al voto en el Consejo Europeo, se buscaba evitar un peso desproporcionado de los países con pocos habitantes, en decisiones que pudieran afectar a las naciones más pobladas. Por ello se estableció la mayoría cualificada en 255 votos sobre 345, pudiéndose revisar una decisión a petición de países que representen al menos el 62 % de la población total de la UE . En general se considera que el TN era ambicioso en el sentido de proponer la creación de una Constitución Europea y de incidir en la profundización de las políticas comunes. De todos modos, si alguno hubiera tenido la tentación de pensar en la realización de una Europa federal, posteriormente se daría cuenta de que las dificultades iban a seguir siendo muchas. Más tarde en el Consejo de Laeken se ratificó que el Consejo Europeo era el garante de salvaguardar la estabilidad de la Unión, y seguidamente se produjo la Declaración de Laeken en diciembre de 2001 que dio forma a la convocatoria de la Convención sobre el futuro de Europa con el objetivo de redactar el texto constitucional.
La Convención puede analizarse como un proceso muy interesante porque representaba un modelo de trabajo netamente federal, reflejando la doble dimensión de la UE, y otorgando legitimidad por igual a los actores estatales (gobiernos nacionales) y a los ciudadanos (PE y Comisión).
La redacción de este proyecto tenía la ambición de perfeccionar institucionalmente el reparto de poderes en la UE, además del reconocimiento de los Derechos fundamentales. A estas alturas el Derecho comunitario ya existe como tal en la teoría y en la práctica, y ya se dispone de organismos federales que funcionan gracias a las instituciones, la Comisión, el Consejo, el Tribunal y el Parlamento Europeo, que de hecho ya existían como tales en 1952, aún habiéndose producido muchas adaptaciones institucionales desde entonces.
El cambio es después de Niza, cuando se empieza a reclamar desde muchos foros el destierro del lenguaje de los tratados y el paso al lenguaje constitucional.
El origen de todo esto puede encontrarse en la ampliación a Quince de la década de los noventa, cuando se visualizó la formación de bloqueos y la parálisis en el sistema decisorio comunitario.
La Convención trabajó entre 2002 y 2003, elaborando propuestas encaminadas a reforzar el papel de los parlamentos y de los órganos federales de la UE. En el año 2003 se realizó la firma formal de la adhesión y en 2004 tuvo lugar la adhesión de los nuevos diez miembros, algunos de los cuales habían estado más allá del Telón de Acero durante la guerra fría.
Obviamente esta UE de los Veinticinco implicó un nuevo reparto del poder, evidenciándose una Europa de seis naciones de gran población con economías más o menos fuertes (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia, España y Polonia), ocho pequeños pero con economías sólidas (Benelux, Dinamarca, Austria, Suecia, Finlandia e Irlanda), dos economías en desarrollo (Portugal y Grecia) y nueve países emergentes (Chequia, Eslovaquia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Eslovenia, Chipre y Malta).
El Tratado para establecer la Constitución para Europa fue firmado por los Jefes de Estado y de Gobierno el 29 de octubre de 2004 en Roma, y su finalidad era reemplazar a los Tratados históricos. Más adelante se analiza en mayor profundidad la redacción de este texto. Para que el mismo fuera efectivo los Estados miembros debían someterlo a ratificación vía parlamentaria o vía consulta popular.
Durante los años 2004 y 2006 se produjeron los diferentes procesos de ratificación, con el sí de España, entre otros, y con la lamentable negativa vía referenda de Francia y Holanda, lo que dejará probablemente en vía muerta para siempre esta Constitución europea.
El temor a un escenario de beligerancia contra el proceso de integración debido a las negativas al Tratado Constitucional hizo que el primer ministro británico Tony Blair decidiera postergar indefinidamente la consulta en el Reino Unido.
Sin duda, la Constitución presentaba una gran ocasión, un paso adelante no sólo simbólico, porque fortalecía Europa como comunidad y reforzaba la unión política.
Esto fue algo aplaudido por los representantes políticos de todos los colores e ideologías representados en el Parlamento Europeo, reconociendo a la Constitución como herramienta básica para lograr una Europa más democrática y más eficiente para los ciudadanos.